榆林市人民政府关于印发《榆林市实施〈公共场所卫生管理条例〉办法》的通知

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浅淡城市管理综合执法中对少数民族违法人员的执法
——上海市徐汇区城市管理监察大队“藏贩”集中执法行动的相关问题探讨

邢益民

城市管理综合执法是根据国务院颁布的行政法规——《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》依法执行相对集中行政处罚权的行政执法活动。相对集中行政处罚权要求承担执法的城市管理综合执法机关要对市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权等行使综合执法的职能。在综合执法过程中势必遇到形形色色的行政相对人，特别当行政相对人为少数民族人员时执法的难度不可避免将加大，执法与被执法的矛盾容易激化。各地相对集中行政处罚权工作也面临相同的对少数民族人员执法问题，上海市徐汇区城市管理监察大队在执法中也遇到类似棘手的问题，特别是以“藏贩”问题成为一大困扰。在针对少数民族执法问题上上海市徐汇区城市管理监察大队采取对“藏贩”集中执法取得了良好的社会效果和执法效果，笔者结合此次集中执法拟对城市管理综合执法中少数民族人员违法的原因、特点及执法机关的执法技巧、执法方式和相关法律运用问题进行分析研究，旨在使执法机关正确处理对少数民族人员的执法，避免执法矛盾的激化，保障执法行为的合法合理，保证社会秩序的稳定，营造良好的法治环境。

一、 少数民族人员违法的特点和原因
（一）违法少数民族人员具有地域局限性
城市管理综合执法后，少数民族人员违反行政法规、地方性法规和地方政府规章的行为成日益增多的趋势，但是从违法主体来看少数民族人员呈现明显的地域性。就上海市徐汇区城市管理监察大队所辖范围来看，违法的少数民族人员基本集中在藏族、维吾尔族和回族，其中又以藏族为多数，占违法少数民族人员总数90%以上，在上述藏族中来自同一地区的人员又占藏族人员总数的99%以上。由此可见少数民族人员违法在其人员组成上是相对集中的，基本上集中在几个民族或是几个地区的民族上，具有明显的地域局限性。
（二）少数民族人员违法具有团伙性和违法单一性
由于少数民族违法人员具有地域局限性的特点，势必导致其在违法时拉帮结伙，往往是几人甚至是几十人共同违法。在上海市徐汇区区域内的藏族违法人员从开始的5至9人共同违法占道设摊发展到后来的40人在同一地点共同违法设摊的现象可以看出，少数民族违法在人员组成上具有团伙性。在城市管理综合执法的执法领域内，少数民族人员的违法行为还表现出了违法的单一性，从上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”集中执法中可以看出，少数民族人员的违法集中在无证设摊影响市容这单一违法行为。全国各行政相对集中处罚权执行机关对少数民族人员的行政行为也集中在无证设摊着一块上，往往也没有很好的处理办法。

（三）少数民族人员违法的原因呈现多元化
少数民族人员之所以要违法这与我国的地域经济发展不平衡，地区之间文化、经济、观念等差距都有着直接的关系。少数民族地区所享有的自治权不明显，过分依附于中央、上级国家机关，和各机关、企事业单位、社会团体与其他地方的相应主体相比缺乏优势和效率，各民族在享有的各种实然权力与资源上明显少于其它地区。在上海市徐汇区少数民族人员违法的原因经调查有以下几种：1、一部分人由于家境贫寒不得不外出谋生，但是由于民族或是宗教的因素他们不愿意打工或是找工作转而只有自己做点小生意；2、一部分人“跟风”违法，他们听信外出回村人员的鼓动一起外出摆摊以此赚钱改善生活；3、还有一些人组织、指挥他人共同违法设摊谋取个人利益，在少数民族违法人员中不免有“头人”，他们不但自己违法而且还带领他人共同违法，从中抽头牟利。由此可以看出，少数民族人员的违法有其特有的原因，并且各自违法的原因不同，呈现多元化的态势。

二、 对少数民族人员执法的难点
由于少数民族人员违法所特有的特点和原因决定了城市管理综合执法在这一问题上必然存在于其他执法所不同的难处，一方面执法本身要求严格执法、文明执法、有法必依、执法必严；另一方面在执法中又要充分考虑和谐社会的原则和少数民族特有的民族政策、民族团结问题。上海市徐汇区城市管理监察大队在对“藏贩”的执法过程中也遇到了同样的难点，可以说这些难点是城市管理综合执法中对少数民族人员执法所共同遇到的难点，归纳起来有以下三点：
（一）与少数民族人员在语言上无法沟通
少数民族人员基本上都来自本民族聚集区，在语言使用上基本都是本民族语言，知晓或是精通普通话的人员很少。这就造成了城管执法人员在执法中与其交流产生了障碍，少数民族人员听不懂执法人的话语，执法人员也不知道他们在辩解什么，由此造成了执法效率的低下和执法难是显而易见的。就拿上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”的执法来说，违法人员都是藏族，他们所使用的是藏文，所说的是藏语，而执法人员中有没有人懂得藏语，他们又坚持自己不懂普通话，由此造成执法无法进行，执法难度陡然增加。

（二）少数民族人员法律意识明显欠缺，法制观念非常淡薄
少数民族地区相对城市普遍教育落后，普法教育还未深入群众。少数民族人员对于法律的认识绝大多少还是仅仅停留在对犯罪的认识上，对其他法律知之甚少，法律意识明显欠缺，法制观念非常淡薄。在他们的意识形态中认为，只要不杀人，不放火就不算犯法，就不应当受到法律的约束。上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”执法过程中“藏贩”所说的最多的一句话就是“我是靠自己的劳动赚钱，这地方又不是你们的，你们没有权管我们。”从中可以看出少数民族人员对法律的漠视，法制观念的淡薄。

（三）少数民族人员暴力抗法时常发生
少数民族人员由于其特殊的身份和国家对于民族问题的倾向政策使得一些少数民族人员在遇到城管执法时往往采取暴力抗法的手段来对抗执法，并且经常将执法与被执法的矛盾引向民族矛盾，以此煽动其他少数民族人员共同暴力对抗执法已达到逃避处罚的目的。上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”的执法中就时常发生藏族小商贩以“你们汉族看不起我们少数民族，故意排挤我们少数民族。”“你们汉族人歧视少数民族。”等理由煽动他人共同暴力抗法。据统计，上海市徐汇区城市管理监察大队对“藏贩”执法过程中遭遇以民族矛盾为由的暴力抗法事件占少数民族人员抗法总数的85%。

三、对少数民族人员执法的执法技巧和执法方式
少数民族由于身份的特殊性和上述问题的存在势必造成对其执法难，在执法中一旦方法、技巧不当将对社会和国家造成负面影响，执法效果和社会效果必将产生不良结果。上海市徐汇区城市管理监察大队采取对“藏贩”集中执法的方式就非常值得借鉴，该大队在此次集中执法中由大队领导亲自督办，各职能科室全力配合。对“藏贩”先采取柔性执法，加强宣传、教育、规劝的力度和频率，向每名“藏贩”送上汉语版、藏文版《告知书》，做好录像取证工作，记录每个违章者的每次违章时间、地点、态度，建立起个人档案；深入调查、摸底，同时与区委区府和区、市民族委、区综合治理办、区公安分局、街道等部门联系、协调。在让“藏贩”明确知晓法律法规后对其进行最后的劝说，告知其自行改正的期限。在做到有理有节后，对拒不接受劝说的，按照先礼后兵的原则由大队组织一线精兵强将集中优势兵力并于公安机关共同采取为期10天的集中执法。考虑到少数民族人员违法的特点，对执法后的处理工作由大队派专职人员统一进行，这样可以减少各下属单位遭受其干扰以达到执法的平衡。此次集中执法后“藏贩”问题得到了根本的解决，取得了良好的社会效果和执法效果。由此可以总结出对于少数民族人员的执法有以下问题必须做到：
（一）对少数民族人员的执法技巧必须灵活
对少数民族人员执法不同于对一般主体的执法，在执法技巧上要灵活。对于一般主体在执法时可以直接采取行政行为，如直接进行行政处罚、暂扣物品等。但是由于少数民族自身特有的特点在执法前就必须先宣传、教育，进行柔性执法。在教育无效或是遭到明显抗拒的前提下，执法机关才可以考虑采取强制措施进行执法，但是在执法中必须做到程序合法有理有节。
（二）对少数民族人员执法在执法方式上必须采取多样性
对少数民族的执法方式要多样性，针对不同的少数民族人员要采取不同的执法方式。每个少数民族的风俗习惯、宗教信仰都各自不同，每个违法少数民族人员的各自情况又有所不同，执法机关在执法前必须对被执法少数民族人员的综合情况有所了解，避免在执法中产生不必要的“民族冲突”。在执法过程中尽量采取集中优势兵力，做好现场取证，文明执法。在执法后的处理方式上应当采取集中处理，根据对少数民族执法的要求完成行政行为。
（三）协调有关部门的强力支持保证执法的顺利进行
对于少数民族的执法牵涉到方方面面的问题，仅仅依靠城管综合执法部门难以很好的解决问题。这就需要执法机关取得各有关部门的配合，比如公安机关的执法保障，民族部门的支持，政府部门的协调等等。在集中执法过程中各有关部门紧密配合，注重宣传教育赢得群众支持，坚持教育为主处罚为辅，在执法中体现构建和谐社会的宗旨。

四、 对少数民族人员执法的法律适用规范
由于是对少数民族人员进行执法，所以在法律适用上有许多特别的规范，在执法时必须充分的注意。笔者认为对少数民族人员执法的法律适用有以下几点问题应当特别说明，以引起执法机关的高度重视。
（一）少数民族人员有使用自己本民族语言文字的自由。
《宪法》第四条第四款明确规定：各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。都有保持或改个自己风俗习惯的自由。《中华人民共和国行政诉讼法》第八条中也明确规定：各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。笔者认为从上述二条法律的规定中可以看出，在对少数民族人员执法时也应当遵循该原则。虽然我国没有《行政程序法》，但是在执法过程中应该做到程序合法。不论少数民族人员是否提出要求使用本民族语言文字，执法机关在执法时都必须使用该民族的语言文字，如果少数民族人员提出要求使用本民族语言时，作为执法机关还必须为其提供翻译。上海市徐汇区城市管理监察大队在对“藏贩”的集中执法中在这一方面就做的比较好，他们不论在前期的“柔性执法”过程中还是在之后的集中执法处罚过程中都聘请了藏族翻译，在执法过程中始终保证“藏贩”能有使用藏文和藏语的自由，这种做法十分值得各城市管理综合执法机关借鉴。
（二）在执法过程中应当充分保障少数民族的民族宗教和风俗习惯
少数民族有其特有的风俗习惯，我国在法律上充分保障少数民族的风俗习惯并且出台了一系列的民族宗教政策，所以在执法中就必须对少数民族的这种权利进行充分的保障。比如，回族信仰伊斯兰教，所以在执法中就必须充分考虑伊斯兰教的风俗和习惯，避免因为触犯该民族教益而引起不良的执法结果。作为城市管理综合执法机关在日常的工作中势必对不同的违法人员进行执法，在对于少数民族人员执法时应当慎之又慎，全面了解该少数民族的情况，这样才能更好的进行执法，取得良好的执法效果。
（三）在执法过程中要做到法律面前一律平等
在对少数民族人员进行执法时，不要因为其是少数民族人员在执法程序上可能繁琐而放松对其执法，也不要认为少数民族“蛮不讲理”而加重对其的处罚，应当客观的适用法律对其的违法行为作出一个正确处理。少数民族人员也是中华人民共和国的公民，在法律上也是一般主体，其也应当受到法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章的约束。所以城市管理综合执法机关在执法中就必须做到在法律面前一律平等，正确适用法律法规，给与少数民族和汉族同等的法律地位和行政行为。

笔者对城市管理综合执法中少数民族人员违法的原因、特点及执法机关应当如何运用执法技巧和执法方式以及相关法律运用问题进行了分析研究，希望执法机关能正确处理对少数民族人员的执法问题，避免执法矛盾的激化，保障执法行为的合法合理，以保证社会秩序的稳定，营造良好的法治环境。


浙江省嘉兴市人民政府办公室


嘉政办发〔2006〕23号


关于印发嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核办法（试行）的通知


各县（市、区）人民政府，市政府有关部门、直属有关单位：
《嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核办法（试行）》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



嘉兴市人民政府办公室
二○○六年二月十六日


嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级
考核办法（试行）

为增强和提升乡镇工业功能区的建设水平和承载能力，优化我市工业生产力布局，促进产业集聚，培育产业集群，加快先进制造业基地建设，特制定嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核办法（试行）。
一、达标升级考核的对象和等级
达标升级考核的对象为全市范围内经县（市、区）级及以上人民政府确认的各类乡镇工业功能区。达标升级考核的结果按照得分从高到低分为三个等级，即嘉兴市特级、甲级、乙级乡镇工业功能区。
二、达标升级考核的主要内容
（一）定性指标：
1. 建设规划；
2. 产业定位；
3. 基础设施；
4. 管理服务；
5. 配套功能；
6. 发展提升；
7. 其他。
（二）定量指标：
1. 累计开发面积（指历年来累计已开发的总面积）；
2. 基础设施累计投资额（指历年来累计投入的基础设施总额）；
3. 进区企业累计生产性投资（指进区企业历年来累计的生产性投资总额）；
4. 现价工业产值（指进区企业当年完成的现价工业总产值）；
5. 利税总额（指当年进区企业实现的利税总额）；
6. 主导产业集聚度（指主导产业产值与全区工业产值的比值，主导产业是指单个产值占全区工业产值比重达15%以上的一个或若干个产业）；
7. 投资强度（指当年新增企业生产性投资额与当年新进区企业总用地面积的比值）；
8. 容积率（指当年新进区企业总建筑面积与总用地面积的比值）；
9. 进区企业家数；
10.从业人员（包括吸纳当地农民、居民就业人员）。
三、达标升级考核的入围条件
凡申报嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核的对象，均须符合以下定性指标的要求：
1. 有由具备资质的专业单位编制、并经县（市、区）级人民政府批准的建设规划。
2. 有明确的产业定位，主导产业优势明显，产业集聚度较高。
3. 基础设施建设标准达到六通一平（即通路、通桥、通电、供水、排污、通信及土地平整）以上。
4. 有专职管理服务机构，并建立项目评估、基建施工、安全生产、环境保护、办事程序、服务承诺等制度。
5. 建有培育中小企业和招商引资载体功能的创业中心（孵化器）或标准厂房等综合配套设施。
6. 制定并实施资源节约型、创新发展型、管理科学型的新型化、功能化、特色化、生态化乡镇工业功能区建设规划。进区项目严格执行环境影响评价和“三同时”制度，积极推进清洁生产和ISO14000环境管理体系认证，努力发展循环经济。
7. 新进区项目全部符合产业政策；区内各生产经营单位没有发生重特大安全生产责任事故；企业排污达到标准；新增项目投资强度和容积率严格按省“双控”指标执行。
在满足上述定性指标要求的前提下，确定不同等级的定量指标入围条件。
（一）嘉兴市特级乡镇工业功能区达标入围条件：
1. 累计开发面积3000亩以上；
2. 基础设施累计投资1.5亿元以上；
3. 进区企业累计生产性投资20亿元以上；
4. 全年累计工业总产值50亿元；
5. 全年实现利税总额1亿元以上；
6. 主导产业集聚度60%以上；
7. 当年新增项目投资密度平均达100万元/亩；
8. 当年新增项目容积率平均达0.9以上；
9. 进区企业120家以上；
10. 从业人员8000人以上，其中吸纳当地农民、居民就业6000人以上。
（二）嘉兴市甲级乡镇工业功能区达标入围条件：
1. 累计开发面积2000亩以上；
2. 基础设施累计投资6000万元以上；
3. 进区企业累计生产性投资10亿元以上；
4. 全年累计工业总产值30亿元以上；
5. 全年实现利税总额5000万元以上；
6. 主导产业集聚度50%以上；
7. 进区企业80家以上；
8. 从业人员6000人以上，其中吸纳当地农民、居民就业4000人以上。
（三）嘉兴市乙级乡镇工业功能区达标入围条件：
1. 累计开发面积1000亩以上；
2. 基础设施累计投资3000万元以上；
3. 进区企业累计生产性投资5亿元以上；
4. 全年累计工业总产值20亿元以上；
5. 进区企业40家以上；
6. 从业人员3000人以上，其中吸纳当地农民、居民就业2000人以上。
四、达标升级考核的基本程序
（一）乡镇工业功能区达标升级考核工作每年进行一次。
（二）由各乡镇工业功能区建设管理单位填报《嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核申报表》（见附件）。
（三）《嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核申报表》由县（市、区）经贸局审核，县（市、区）人民政府同意后，报市工业园区建设领导小组办公室。
（四）由市工业园区建设领导小组办公室组织考核，并提出达标入围市特级、甲级、乙级乡镇工业功能区的建议名单，经市工业园区建设领导小组审定后，报请市政府批准公布。
五、达标升级考核的奖励措施
（一）从2006年起，乡镇工业功能区建设达标情况列为市对县（市、区）政府的工业经济发展目标考核内容，具体办法另行制定。
（二）对达标入围嘉兴市特级、甲级、乙级乡镇工业功能区的乡镇（街道）政府（办事处），分别给予一次性奖励人民币3万元、2万元和1万元，奖励资金在市区工业发展专项资金中列支。
（三）对市区范围内达标入围的嘉兴市特级、甲级、乙级乡镇工业功能区，分别给予一次性奖励人民币100万元、50万元和30万元（其中对进档达标升级的给予两档之间差额奖励），专项用于进一步开发建设和完善提升乡镇工业功能区，奖励资金在市区工业发展专项资金中列支。
六、其他
（一）各县（市、区）应结合实际，制定相应的实施细则。
（二）本办法自2006年1月1日起实施，原嘉兴市十强工业功能区考核办法同时废止。

附件：嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核申报表







附件：
嘉兴市乡镇工业功能区建设达标升级考核
申 报 表
单位：亩、人、万元、万元/亩、%、家
乡镇工业功能区名称 管理机构名称
负责人姓名 联系电话
E-MAIL 传真号码
累计开发面积 当年新增项目平均投资密度
基础设施累计投资 当年新增项目平均容积率
进区企业累计生产性投资 主导产业名称
工业总产值 主导产业集聚度
利税总额 进区企业家数
从业人数 农民、居民就业人数
县（市、区）经贸局意见 　　（盖章）200 年 月 日
县（市、区）人民政府意见 　　（盖章）200 年 月 日
市工业园区建设领导小组审核意见 　　（盖章）200 年 月 日
注：随表须附报，（1）乡镇工业功能区开发建设工作年度总结；（2）建设规划批准文件复印件及乡镇工业功能区总布图；（3）当年新增项目名称、投资额、建筑面积及用地情况清单；（4）乡镇工业功能区内部管理服务制度汇编。