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国土资源部


国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知

国土资发〔2012〕77号


各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

　　近年来，国土资源主管部门积极适应国家宏观经济调控的需要，主动应对自然灾害、国际金融危机带来的影响，按照积极主动服务、严格规范管理的要求，锐意进取、改革创新，不断改进建设用地审查报批工作，提高用地审查报批效率，有力保障了经济建设发展用地需要，促进了稳增长、调结构和经济发展方式的转变。

　　随着我国工业化、城镇化、农业现代化同步推进，土地供需矛盾依然突出，结构调整压力凸显，双保难度加大。为更好地适应经济社会发展需要，必须进一步改进和规范建设项目用地审查报批工作，切实提高用地审批效率，增强用地保障能力。现通知如下：

　　一、部省联动，强化各级职责

　　建设用地审查报批从建设单位向县（市）提出用地申请，到逐级审查上报，涉及层级多，是一项系统性、整体性较强的工作。做好用地审查报批工作，需要各级国土资源主管部门共同努力，积极履行各自职责，主动作为，部省联动，提升用地服务水平和质量，提高用地审批效率。

　　各级国土资源主管部门要按照《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）中明确的职责要求，认真做好用地审查报批工作。市、县国土资源主管部门要做好用地组卷报批工作，对申报材料的真实性负责；省级国土资源主管部门履行好实质性审查职责，对审查内容和意见的真实性、合法合规性负责；部重点对省级国土资源主管部门的审查内容和意见进行复核性审查，必要时依据有关规定进行实地核实。各地要进一步完善用地审查工作规章制度，健全岗位责任制，将用地审查报批工作纳入绩效考核管理，确保职责履行到位。

　　二、优化程序，简化报件

　　（一）改进用地审查要求。一是优化用地审查中地质灾害危险性评估审核程序。按照《建设项目用地预审管理办法》（部第42号令）规定，对于批准项目建议书的审批类建设项目与备案类建设项目，在项目用地预审环节审核涉及的地质灾害危险性评估相关内容，用地报批时不再重复审查；对于其他审批与核准类建设项目，在项目用地预审环节不审核地质灾害危险性评估相关内容，但在预审复函中要求建设单位依据地质灾害防治规划，对于项目用地位于地质灾害易发区的，要按规定做好地质灾害评估和防治工作，在用地报批时由负责地质灾害评估备案一级国土资源主管部门对相关内容审核把关。

　　二是改进用地压覆重要矿产资源审查要求。建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议，协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。在省级国土资源主管部门承诺负责按有关规定协调解决压覆矿产补偿等相关事宜、积极采取措施防止因压矿纠纷引发群体事件和安全生产事故后，即可按照《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定的权限履行压矿审批手续，经批准后可组卷报批用地。用地报批期间，建设单位应与矿业权人具体协商补偿标准并签定协议，按规定办理压覆登记手续。用地批准后，尚未完成补偿协议、办理压覆登记手续的，省级国土资源主管部门不得转发用地批复，市、县国土资源主管部门不得办理供地手续。

　　三是改进耕地占补平衡审查要求。目前，所有补充耕地项目都需报部备案，包括补充耕地地块边界拐点坐标，并运用耕地占补平衡动态监管系统对占用与补充耕地项目予以挂钩确认。因此，用地报批时报送占补平衡挂钩确认信息号，不再重复报送补充耕地地块边界拐点坐标表。

　　四是简化用地申报内容。考虑到与土地供应方式衔接，部对下发的用地批复进行了改进，对于经批准的用地，要求由当地人民政府按照有关规定提供，不再明确具体建设用地单位。因此，报部用地报件不需报送建设单位向县（市）提交的建设项目用地申请表。

　　上述优化程序、简化报件后，报国务院批准单独选址建设项目用地报部材料减为8件，详见附件 1；省级国土资源主管部门审查报告也作相应调整，文本格式详见附件2。

　　（二）合理确定市、县申报材料。各省（区、市）可以结合本地土地管理基础工作和业务建设情况，从优化程序、简化报件、提高效率出发，因地制宜，合理确定省、市、县各级受理用地报件要求。确定报件要求，应以各级职责履行到位为前提，确保用地符合土地利用总体规划、纳入计划，符合国家产业政策和土地供应政策，耕地占补平衡落实到位，征地补偿安置切实可行等。

　　三、采取措施，支持重点建设项目

　　（一）提前介入，主动服务。重点项目建设对带动区域经济社会发展、促进经济发展方式转变、改善民生等具有十分重要的作用。各级国土资源主管部门要加强与投资及行业主管部门的沟通衔接，及时了解和掌握本区域内重点建设项目用地需求；在建设项目批准（核准）后的初步设计阶段，市、县国土资源主管部门就要提前介入，开展勘测定界、征地补偿安置等前期准备工作；项目具备用地申报条件后，及时组卷上报；地（市）和省级国土资源主管部门逐级抓紧审查报批，提高运转效率。

　　（二）规范重点建设项目先行用地。对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。申请用地时，必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。

　　先行用地由省级国土资源主管部门向部提出申请，报批材料目录详见附件3，省级国土资源主管部门请示文件文本格式详见附件4。

　　四、强化基础建设，提高用地报批效率

　　（一）大力推进用地审查报批信息化建设。各地在推进国土资源信息化建设中，要将用地审查报批作为信息化建设的重要内容，加大用地审批中信息化手段运用，全面实现用地审批网上运行、远程报批，加快建设用地的受理、审查和报批运转，提高审批效率。

　　（二）加强培训提高报件质量。针对当前一些地方存在用地报件质量低、补正率高、补正时间长的突出问题，省级国土资源主管部门要高度重视，加强对市、县用地报批工作的指导，定期开展业务培训，指导基层做好用地申报工作；严格审查申报用地，按部规定的格式、内容和规范要求提交审查报告，全面、准确、真实地反映申报用地情况，切实履行好实质性审查职责。

　　（三）部加大报件受理审查把关力度。部将加大政务大厅对用地报件合规性审查的力度，对于不符合报批要求的用地报件，坚决不予接收；对于发出补正通知但迟迟不予补正，或存在反复补正问题的用地报件，坚决予以退回。部将完善用地报件质量通报制度，定期对各省（区、市）用地报件质量情况进行通报。

　　此通知自下发之日起执行，有效期为5年。



二〇一二年五月五日



附件：
1.报国务院批准建设项目用地报批材料目录.doc
http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201205/t20120517_1099674.htm
2.报国务院批准建设项目用地省级国土资源主管部门审查报告文本格式.doc
http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201205/t20120517_1099674.htm
3.报部批准建设项目先行用地报批材料目录.doc
http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201205/t20120517_1099674.htm
4.报部批准建设项目先行用地省级国土资源主管部门请示文件文本格式.doc
http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201205/t20120517_1099674.htm


司法赔偿可单独立法

戴洪斌


　　《国家赔偿法》已经颁布实施了十余年，起到了积极的作用。该法现正在修改之中。但因为各种原因，修正案未能得到通过。除了对于国家赔偿的法律和理论研究不够、不深入外，还与《国家赔偿法》这部法律包括的内容有关。目前，《国家赔偿法》对行政赔偿和司法赔偿，在一部法律之中进行了规定。而实际给人的印象是，这两大块虽然是在一个法律之中进行的规定，却没有使之成为一个有机整体，好像是硬性将行政赔偿和司法赔偿组合在一起。从各个方面考虑，似乎可以作这一思考，将行政赔偿和司法赔偿分开，单独对司法赔偿立法，制定一部《司法赔偿法》。

一、行政赔偿的相关法律条文早有《行政诉讼法》规定并是独立的

　　《行政诉讼法》早于《国家赔偿法》的制定和颁布实施，早了5年时间。《行政诉讼法》除了要解决起诉到人民法院的具体行政行为的合法性问题，也还要解决违法的行政行为带来的损害的赔偿问题。其合法性审查，就相当于平常说的《国家赔偿法》所指的确认，对相关职权行为的合法与否，来进行表态。其行政行为带来的损害，在《行政诉讼法》中也有相应条文作出规定，还作为单独的一章来规定，为行政赔偿诉讼，以对行政行为造成的损害给予补救。可以说，《行政诉讼法》依凭其本身的法律规定和条款，就基本能够解决行政赔偿的问题。加上最高人民法院先后发布的配套的司法解释，更是使有关行政赔偿有了比较完整的法律依据。行政赔偿有以《行政诉讼法》为主干的法律体系支撑下，行政赔偿再作为一个最主要的内容，纳入到《国家赔偿法》，与刑事赔偿等司法赔偿，一并受到这部法律的调整和规范，是否还有必要？这是值得思考的问题。这是对于同一个事项的重复性的规定，是对行政诉讼的重复性规定。

二、行政赔偿与司法赔偿各个方面的不同

　　行政赔偿是行政行为引起的赔偿，而相应的，司法赔偿也是由司法行为引起的相关赔偿。考察行政行为和司法行为本身，以及各自的特征、性质，其适用的程序等等，都是有很多的不同。除了行政赔偿和司法赔偿，因为行使的机关都同属于国家这一点上，其他方面，特别是在实际的赔偿上的操作程序和事务上，显示的是太多的差异。行政赔偿适用的是诉讼法和诉讼程序，由《行政诉讼法》调整，而司法赔偿所适用的是决定程序。在具体案件的相关方的称谓上，也是完全不同的，行政赔偿上称原告、被告，司法赔偿上称赔偿请求人、赔偿义务机关（确认案件中还另外称为确认申请人、原作出司法行为的机关）等。行政确认和行政赔偿是合为一体来处理的，而司法赔偿确认和司法赔偿则是分置为两个独立分割的环节，一个赔偿确认，一个是司法赔偿，并且，司法确认还是司法赔偿的前提和条件。已经有了如此多的不同点，而还是将行政赔偿和司法赔偿弄在一起，由一部法律《国家赔偿法》来作出规定，始终觉得这有关行政赔偿的内容，和司法赔偿的内容，总没有真正融合起来。

三、实际审判工作中，行政审判和司法赔偿工作无太多联系

　　虽说行政赔偿和司法赔偿都同属于国家赔偿，应是一家。但在实际的工作中，特别是实际的审判工作中，行政赔偿诉讼工作和司法赔偿审判工作，确实很少有联系，各自按照自身业务工作的要求，依据各自不同的规律，在分别推进中。可以说，行政审判和司法赔偿工作之间，究竟有好多的内在联系，有好多实际的联系，有好多的共同性和共通性，这确实是不太好说的。实务中反映出，行政审判和司法赔偿工作，更多的是之间的异，而不是同，而这种异在实际的工作中表现得十分明显。

四、有条件制定单独的《司法赔偿法》

　　多年来，通过对国家赔偿法律的研究，通过国家赔偿工作实务检验，国家赔偿工作的成绩是明显的。但是，国家赔偿工作也存在有许多需要不断改进和完善的地方，于是就大力推动了《国家赔偿法》的修法活动。国家赔偿法律的效果有限，除了平常说的体制、社会环境外，其实，还与这部法律的内容结构有关，它将两个差异特别大的部分（行政赔偿、司法赔偿）弄在了一起，硬性一并进行了规定，是有一定的关系。行政赔偿，也包括紧密联系的行政行为的合法性审查（一般性的行政诉讼），早有单独的《行政诉讼法》规定，这类案件通常被称为行政诉讼案件，行政审判工作早就成为了一个重要的人民法院的审判工作，还与民事审判、刑事审判，一并被称为了人民法院的三大审判工作。行政赔偿与行政确认，有其独立的法律体系，且运行良好，与司法赔偿工作关涉很少。硬性将司法赔偿与行政赔偿一并来作出规定，其效果不一定是好的，一是对行政赔偿的独立性不好，一是对于构建司法赔偿的特色体系也不好。应是有条件，就司法赔偿制定一部专门的法律，不涉及行政赔偿，以适应工作实际需要，适应解决司法赔偿争议的需要。

五、司法赔偿法的构成

　　有必要制定一部司法赔偿法，在这部法律中，可以将有关行政赔偿的内容全部排出，只是留下其余的部分（基本上是司法赔偿的），以使其内容完全符合司法赔偿法的要求。在司法赔偿的内容要求下，总则、赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准、其他规定、附则，都可以单独作为一章，来进行规定。而不像现在的《国家赔偿法》在行政赔偿一章中，单独对赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序进行规定；而在刑事赔偿一章中，单独对赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序进行规定，使得赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序在行政赔偿和刑事赔偿两章中，分别规定，且规定的内容基本不同；而赔偿方式和计算标准、其他规定、附则，以及总则，却与行政赔偿、刑事赔偿作为一个层次的问题，分章来进行规定，在体系上是说不过去的，逻辑上明显混乱。总则、赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准、其他规定、附则，各自作为司法赔偿法的一章，来进行规定，使得赔偿法才真正成为一部体系结构合理、逻辑有序的法律。