呼和浩特市人民政府关于批转《呼和浩特市物业维修基金收缴和使用管理细则》的通知

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城管公物警察权之分解研究：公用限制
当今的城市，是各种公共设施高度密集的公物集合体，并且各种公物利用关系交错杂织，其中的利益关系错综复杂；不同种类的公物与各种私物杂处于城市，也造成各种行政法上的权利义务极端繁琐，在这样的情况下如果没有科学理论、科学立法的支撑，城管是很难做好工作的。在城市管理中，公物行政机关在公物和私物具有相邻关系等情形下，基于公物管理权和公物警察权，往往享有对非公物的特别管理权力，而私物则负有特别义务，这种现象，在学理上即私物的公用限制。
公用限制，是指在特定情形下，因为公共利益的需要，行政主体对私人财产享有役权，而私人权利则负有各种义务的法律现象总称，有的公用限制措施会产生国家补偿问题。在法国行政法上承认“公共建筑物享有行政法上的特别保护”，尤其是与公产有相邻关系的的不动产所有者的行政役权；在日本，公用限制是宪法上的财产补偿情形之一，系为“调和财产权不可侵害之原则与私有财产具有社会性之原则”；在台湾地区，较少将公用限制作为一种独立的行政措施，而多将其从补偿角度，以“特别牺牲”或者“财产权之社会拘束”纳入损失补偿体系。
公用限制多见于土地物权之上。近年来，尤其在物权法的修订中，我国学者有很多关于“公共地役权”的论述，但是这些论述大多从民法物权的角度观察。实际上，所谓公用地役权是一种行政役权、属于行政法上的公用限制权，是国家行政命令的一种。南京大学法学院肖泽晟先生在《行政地役权——开启公物二元产权结构之钥》一文中对“行政地役权”之研究甚详，可以参阅。在公物法上，相邻不动产体现出一种不对等的相邻关系，与民法不同。一方面公物享有行政役权，而私产受到公用限制而负有义务；另一方面，私产只是对公物享有加重的一般使用，而不能设定或构成任何法律上的相邻权。
就被限制对象而言，公用限制或者行政役权就并不限于土地物权，在其他不动产、动产甚至知识产权上，都可能存在由行政机关基于一定的公共利益行政需要，依据有关法律法规，对特定财产权加以限制的情况。日本宪法第29条第3款规定：“因公用收用及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿。”可见公用限制是一种足以与公用征收相并列的重要行政措施。
就公用限制的具体措施而言，在法律规定的前提下通过特定行政行为课以财产权人不作为义务为主，如不动产禁止建设、扩建、翻修等，或者动产禁止转让、抵押等处分；也有的对符合法定条件的财产通过行政命令或者行政契约课以作为义务，如“门前三包”。
就公用限制的具体情形而言，因其法律依据甚多，如我国台湾地区仅实施建筑管制（禁建）的种类就有二十多种，参见（http://chengguan.fyfz.cn/art/665773.htm），其中涉及城市规划（都市计划）的就有四种情形（参见http://chengguan.fyfz.cn/art/541039.htm）。我国在城市规划建设管理领域，也存在大量的公用限制措施，举其要者：
1、特定的私产，因自身公益价值而被施以公用限制。如建设部颁布的《城市古树名木保护管理办法》第十一条:“集体和个人所有的古树名木，未经城市园林绿化行政主管部门审核，并报城市人民政府批准的，不得买卖、转让。捐献给国家的，应给予适当奖励。”《文物保护法》第二十五条：“非国有不可移动文物不得转让、抵押给外国人。”
2、行政机关因市政建设需要利用非特定用途土地，如通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，而又不宜实施征收，又确实影响土地使用的，应当按照土地的用途给予补偿。但王名扬先生认为此类只是对私人不动产利用的限制，不是严格意义上的行政役权。（《法国行政法》,p331）
3、因与公物或者受到特殊保护的物相邻近，而负有公用限制义务，易言之即公物行政机关享有行政役权。此点比较显著的例子是公路两侧的建筑控制区：“《公路法》第五十六条：“除公路防护、养护需要外，禁止在公路两侧的建筑控制区修建建筑物”。在城市内，公物包括但是不限于道路、绿地、海岸、河道等，与之相邻的不动产凡是处于“保护范围”之内一般都负有一定的公用限制义务。如《城市燃气管理办法》第十二条：“在燃气设施的地面和地下规定的安全保护范围内，禁止修建建筑物、构筑物，禁止堆放物品和挖坑取土等危害供气设施安全的活动。”其他受特殊保护的物，是指前述加以公用限制的物，其相邻的不动产亦负有保护义务，如《文物保护法》第十七条：“文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”
在理论上，城市管理中常见的临街房、门头招牌、户外广告等的管理，以及“门前三包”等措施，正是由于它们与城市道路等公物具有相邻近的关系，而负有一定的义务，属于公用限制的范畴。可惜管理的法律依据大多是地方法规，不光法的位阶较低，立法的科学性也很难保证，本文不再一一援引。实践中，这些管理事项被纳入所谓“城市容貌”管理，并没有看到其“公用限制”之本质所在。在户外广告管理中，广州一负责人生造出的户外广告位涉及“空间视觉权”一说，不光没有法律依据，更是没有行政法学理上的依据，只能作为笑话来看了，实际上，受到公用限制的财产，其剩余财产权，仍由原权利人正常享有，成都、广州等城市以管理为由将广告位收归政府出租的办法，实际上已经近似对剩余财产权的掠夺了。
一般而言，公用限制的行政役权是公物管理权机关所享有的，但“行政役权具有警察权力保护，民法上的役权没有这种保障。”（王名扬《法国行政法》）因此，在当事人违反了公用限制的义务，将导致行政处罚或其他行政命令，这也是为什么作为城市公物警察权的拥有者的城管要介入公用限制的原因。
二○一一年六月十九日
我国新修订的《保险法》第16条规定：“投保人故意或者因重大过失未履行前款规定的如实告知义务，足以影响保险人决定是否同意承保或者提高保险费率的，保险人有权解除合同。前款规定的合同解除权，自保险人知道有解除事由之日起，超过30日不行使而消灭。自合同成立之日起超过2年的，保险人不得解除合同；发生保险事故的，保险人应当承担赔偿或者给付保险金的责任。”

该条规定就是保险法中关于不可抗辩条款内容的规定，该规定强调了对被保险人利益的保护。不可抗辩条款，也叫“不可争议条款”，是指保险人不得以被保险人在投保单上的误告或隐瞒事实为理由，而主张契约无效或拒绝赔偿。该条款是指在人身保险合同中所约定，在被保险人生存期间，从人身保险合同生效之日起满一定时期后（一般为2年），保险合同成为不可争议的文件，保险人不得以投保人在订立合同时违反诚信原则，未如实履行告知义务为由，而主张解除合同。[1]不可抗辩条款的产生可追溯到18世纪末至19世纪上叶，1848年英国伦敦寿险公司在推出的服务项目中首次应用了不可抗辩条款。之后，到1930年，美国纽约州保险监督管理部门对该州“保险法例”加以规定使得不可抗辩条款首次成为法定条款。不可抗辩条款是英美法系保险法的产物，对现代各国保险立法产生了重大影响。

从不可抗辩条款的定义中不难看出，此条款主要为了保护被保险人的利益，即一旦保险合同成立两年后，被保险人便可以此时效期限对抗保险人提出的任何有关解除保险合同的缘由。我国新《保险法》中对不可抗辩条款已经做出了强制性的规定，这一规定适应了保险立法的先进理念，但从我国新《保险法》立法规定来看，我国不可抗辩条款的规定比较简略，略显粗糙，特别是对其适用的情形并无太多的具体规范，这容易导致争议的发生。本文就不可抗辩条款的具体适用问题进行初步探讨，希望有助于对该条款的理解与适用。

一、不可抗辩条款适用的险种范围

关于不可抗辩条款适用的险种范围，这在理论界不无争议，英美法中的不可抗辩条款起源于人寿保险合同，后来开始适用于健康保险合同。但因意外伤害保险多为短期险种，故学说和立法多认为其不适用不可抗辩条款。[2]

美国一些州的立法承认不可抗辩条款适用残疾保险和意外伤害保险，但其前提就是这些险种必须是2年以上的保险合同。尽管美国有4个州立法规定了不可抗辩条款适用于各种保险合同，但总体上，财产保险和责任保险并不适用不可抗辩条款。[3]

在我国，关于财产保险合同是否可以适用不可抗辩条款，存在两种不同的观点。否定说认为，不可抗辩条款仅适用于人身保险，不适用财产保险，理由为：（一）财产保险合同期限通常为1年，而不可抗辩条款保障的是被保险人的长期期待；（二）相对于人身保险的被保险人而言，财产保险的被保险人更容易举证，因为被保险人并没有死亡，无需不可抗辩条款进行特殊保护；（三）不可抗辩条款的目的，在于保护人之生存价值，使得被保险人之亲属在被保险人死亡之后，生活不至于无着落。[4]财产保险只关注保险标的财产上价值损益变动的补偿，不涉及对人的生存价值保障，根本不可能适用不可抗辩条款。因此有学者认为，不可抗辩条款是“寿险契约之独特规则。”[5]

肯定说认为，不可抗辩条款不仅适用于人身保险，也适用财产保险，其理由包括：（一）财产保险合同的期限一般比较短，因此，其适用不可抗辩条款的实际机会较少。（二）域外立法，包括日本、韩国、我国台湾地区的保险法规定了不可抗辩条款，但并无不可适用财产保险之立法限制。[6]

笔者支持肯定说，认为不可抗辩条款不仅在人寿保险合同中适用，在财产保险合同中同样可以适用，除了上述理由外，还包括以下几方面。

第一，从立法目的来看，不可抗辩条款主要是为了保护投保人、被保险人及受益人的信赖利益。立法认为保险人应当在签发保单前进行充分调查，在保单签发多年后，不能提出保单无效或拒绝赔偿。因此，从立法目的来看，不可抗辩条款适用财产保险合同，同样可以达到督促保险人严格核保程序，规范保险公司经营，树立保险公司的诚信经营形象的目的。

第二，不可抗辩条款是发展变化的。在英美法上，在不可抗辩条款的发展初期，不可抗辩条款主要适用于人寿保险业务中，即使在制定法的阶段，也存在着不可抗辩条款是否适用于健康保险和意外保险的不同意见。大陆法系的不可抗辩条款，其理由基础是合同法，在采用不可抗辩条款的时候，将其适用到财产保险领域，并无不可。[7]

第三，适用不可抗辩条款的基本条件是保险合同的期限必须是2年以上。在保险实务中，意外伤害保险和财产保险的保险期限一般为1年或者更短，但理论上，财产保险合同并非固定为短期保险，就像人身保险合同并非一律为长期合同一样，如果当事人将财产保险合同期限确定为2年或者2年以上，财产保险就有适用余地。因此，如果武断地将不可抗辩条款理解为人身保险的特有规则，不符合我国保险法的立法逻辑，更不符合不可抗辩条款的精神实质。

第四，否定说的观点经不起推敲。首先，就举证问题而言，财产保险合同和人身保险合同并无实质区别，保险合同在订立2年之后，保险合同当事人死亡的概率并非很高；其次，那种认为财产保险不涉及人的生存价值保障而否认适用不可抗辩条款的观点，其对不可抗辩条款价值的理解是狭隘的。人身保险合同适用不可抗辩条款，凸显了很强的人道主义理论价值，体现了对被保险人的人身利益的关怀，但不可抗辩的价值和功能并非仅局限于此，商业保险并非社会保险，商业保险并无保护被保险人亲属的基本生活的保障功能。如果失去家庭主要财产，也将对被保险人亲属的生活产生重大影响。

此外，从我国《保险法》第16条关于不可抗辩条款的规定来看，它属于保险合同的“一般规定”，从立法体例来看，既可以适用人寿保险，也可以适用于财产保险。因此，坚持认为不可抗辩条款不适用财产保险合同的观点，是站不住脚的，也不符合我国立法精神。

二、不可抗辩条款的抗辩期间的起算

关于不可抗辩条款的抗辩期间，我国《保险法》第16条规定了两个期间：一个是30天的期间，为主观期间，以保险人知道有解除事由时起算；第二个是2年，为客观期间，以保险合同成立之日起算。一旦这两个期间经过，保险人的合同解除权即行消灭而不得行使。可见，我国不可抗辩条款的抗辩期间的计算比较清楚，但在保险合同成立与生效并非一致的情形以及保险合同存在复效的情形下，不可抗辩期间的起算则容易发生争议。

（一）保险合同成立与生效不一致时可抗辩期的起算

在保险实务中，保险合同的成立和生效一般是一致的，保险单的签发和保险单的生效一般也是同步，自保险合同成立之日起开始计算2年期间一般不成问题。但问题是，如果保险合同附加了生效条件和期限，那么，保险合同的成立和生效的时间就不一致。特别是人身保险合同需要经过体检等一系列核保程序，保险合同成立时间先于保险合同生效时间。不可抗辩条款的抗辩期间计算的起点不同自然会对保险人和投保人产生不同的影响。

就保险合同的特别约定而言，大多数的保险合同的生效时间在保险合同成立之后，如果以保险合同的生效为起算日，显然有利于保险人而不利于被保险人，这与设立不可抗辩条款的立法目的是相悖的。因此，2年的可抗辩期间应从保险合同成立之日起计算，这才符合不可抗辩条款的立法目的。如我国台湾地区保险法第64条第3款规定：“前项解除契约权，自保险人知有解除原因后，经过一个月不行使而消灭；或契约订立后经过两年，即有可以解除之原因，亦不得解除契约”。从该规定可以明确地看出我国台湾地区采用的是契约订立时起算的标准，这样的规定比我国保险法中的规定要明确，也更容易认定，值得借鉴。

（二）保险合同复效时可抗辩期的起算

在保险合同复效制度中，一般会涉及到两个问题：一个是原保险合同中投保人或被保险人的告知中存在着欺诈；第二是投保人复效申请时的告知存在着欺诈。那么，在投保人申请保险合同的复效时，保险人的可抗辩期间如何来计算呢？保险合同复效能否要求投保人再履行告知义务？这在理论上有争议。笔者认为，作为一项特殊的制度，复效如果要求投保人按合同订立时的要求履行告知义务，复效制度的意义将不存在。一般而言，合同复效以投保人补交保费为条件，只要补交了保费，保险合同效力自然恢复，无需征求保险人同意或者再附加其他条件。如果复效不要求投保人再履行告知义务，自然不存在可抗辩期间的计算问题。

但我国《保险法》第37条规定，复效的条件是“投保人补交保险费，并与保险人协商，达成一致后，保险合同复效”。可见，在我国，保险合同并非自然复效，《保险法》对保险合同的复效设置了一定的条件，并赋予了保险人的选择权，并可以为保险合同复效设立一定的条件和程序。为此，笔者认为，鉴于我国立法之规定，2年的可抗辩期间应当自保险合同复效之日起重新计算。

在保险合同复效时可抗辩期间的计算上，英美法的做法值得借鉴。在英美法上，尽管许多法院认为保险单复效，应当重新计算一个可抗辩期间，但该期间也仅仅是为了被保险人恢复保险单效力而提出的新信息设置，如果保险人对当初签发的保险单作为基础的原信息进行抗辩，则最初的不可抗辩期间仍然有效。[8]

三、不可抗辩条款在团体险中的适用

在团体险中，以一定的社会团体为投保人，以团体全部成员为被保险人，以被保险人指定的家属或其他人为受益人。团体人寿保险合同有一张总保险单，每个被保险人持有一张保险凭证来行使其应有的权利。要判断一个人是否属于被保险人，首先得判断他是否属于该团体，而判断的主要根据则主要来源于雇主或雇员提供的相关信息。