国家税务总局关于审计部门查出偷税税款应如何缴库问题的批复
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国家税务总局关于审计部门查出偷税税款应如何缴库问题的批复
国家税务总局关于审计部门查出偷税税款应如何缴库问题的批复
国家税务总局
《关于审计部门查出偷税税款应如何缴库问题的请示》收悉。文中反映广东省审计部门依据1987年国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》查处和收缴违规税款和罚款问题，经研究，批复如下：
1987年国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》第二条明确：“对于违反财政法规的行为，违反财政法规截留、挪用、侵占、浪费国家资金的款项，除有关法规另有处罚规定者外，依照本规定予以处罚、处理。”由于各种违反税务法规行为的处罚在《中华人民共和国税
收征收管理法》及其实施细则中均有明确规定，并且《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第二十九条规定：“依照法律、行政法规的规定，由税务机关征收的各种税收，其应收的税款、滞纳金、罚款由税务机关上缴国库。”因此，审计部门查出的纳税人违反税务法规的行为，应按
照税法规定进行处罚，而不能按《关于违反财政法规处罚的暂行规定》进行处罚，其查处的补税罚款也应交由税务机关按税收收入缴库方法和财政部规定的税收预算收入科目组织入库。
为保证审计决定的及时执行，维护审计执法工作的严肃性，税务机关对于审计部门查处的税款和罚款，应及时组织征收入库，并将审计决定的执行情况及时反馈给审计部门。
1998年11月20日
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略论政府承认的性质
——兼评相互承认理论
吴 源 ※
承认问题是国际法上一个古老而又常新的问题，论述虽丰，却很少有为普遍接受的。政府承认作为其中重要的一个方面，长期以来在各国的外交实践中一直占有一席之地。但是，无论是各国的政府当局还是国际法学者，还远未能在有关的一些基本问题上达成一致。中华人民共和国政府成立以后，适应外交形势的需要，
在政府承认方面提出了一系列新理论，其中之一就是相互承认理论。
按照相互承认理论，一个既存政府在对新政府作出承认时，新政府也同时承认既存政府，双方互为承认者和被承认者。同时，双方的承认互为前提条件，任何一方的不承认必然导致另一方的不承认。
相互承认理论的提出，突破了传统国际法理论中关于政府承认的观点，非常现实地支持了中华人民共和国政府的外交实践，
在一些中国学者笔下被认为是中华人民共和国对承认法的贡献。
从相互承认理论中能够得出这样的结论，即既存政府反过来被新政府所承认，不但是可能的，而且是必要的，否则将对国家主权平等这一国际法基本原则构成挑战。然而，除了苏联和中华人民共和国政府的承认实践以外，
我们难以找到支持相互承认理论的广泛的国际实践。而且，不论是苏联政府还是中华人民共和国政府，对相互承认的运用都有一个显著的共同特点，那就是同时伴随着建立外交关系的宣告。这就不免使人怀疑所谓“相互承认”其实是“相互建交”的另一种说法。
无疑，相互承认理论给国际法学说带来了一定程度上的困惑。消除这一困惑的关键，首先在于明确政府承认的一些基本理论问题，并在此基础上对相互承认的理论和实践进行客观的评价。本文将围绕上述问题，密切结合中华人民共和国政府的承认实践，从不同的角度进行探讨。
一、关于政府承认
（一）从概念上看，政府承认是一种主要由既存政府肯定新政府地位的行为。
承认是国际法领域中颇难定义的概念之一，因为它往往被各国政府用作外交政策的工具，来表示对国际关系新情况的同意与否，而且没有明确清晰的习惯法规则来对其详加阐述，
法律观点上的分歧非常大。多数学者的著作中均将其仅作现象描述甚至略过不提， 只有少数著作进行过这方面的尝试， 至于给政府承认下定义的就更少了。
政府承认一般来说发生在某一新政府以破坏国内法律秩序的方式掌握政权的情况下， 如内战、革命或政变。
也就是说，政府承认所针对的对象是新政府，这在绝大多数国际法著作和外交实践中都是被不假思索地作为公理来对待的。中华人民共和国政府承认外国政府的情况也多数如此。
例外的一种情况是对长期未被承认的政府的承认，
最典型的例子就是对中华人民共和国政府的承认。中华人民共和国政府自1949年成立至1971年恢复在联合国的合法席位，二十余年中得到了世界上相当多国家政府的承认，1971年以后更是得到世界上绝大多数国家政府的承认。然而，外来势力的干涉造成前中华民国政府残余在台湾地区得以保存的局面，仍然有个别国家无视事实而承认已在国际法上不复存在的“中华民国政府”，这就使得承认中华人民共和国政府的问题在它建立四十多年之后仍未消失。在极少数例子中，出于政治上或尊严上的考虑，有的新政府也提出对既存政府的承认问题。
这种特殊的外交实践被中国的一些学者用作相互承认理论的实证依据，认为新政府同样也可以承认既存政府。但是从一般的国际法著作来看，大多数学者均倾向于认为承认是既存政府针对新政府作出的单方面行为（这从他们给承认所下的定义中可以得到证实），相互承认的概念并未得到广泛赞同。
（二）从性质上看，政府承认是一种深受政治动机影响的法律行为。
在承认究竟是政治行为还是法律行为的问题上，国际法学者们之间存在着分歧，有些学者认为承认纯粹是一种政治行为，更多的则肯定承认是一种包含政治因素的法律行为。
对于法律行为的含义其实有两种理解，一种仅指承认的效果是法律性的，另一种则认为承认的给予及效果都是法律性的。在这两种不同的情况下，对政治因素的说明也是不同的。如果将法律行为理解为“承认的效果是法律性的”，政治因素就是指承认的给予是政治性的，可由各国根据政治考虑自由决定，只有给予承认之后才产生法律效力；相反，如果将法律行为理解为“承认的给予及效果都是法律性的”，政治因素仅指在给予承认的时候对其法律条件的应用是政治性的，各国无权决定承认的法律条件和法律效果。但是无论怎样，承认行为是永远不可能脱离政治考虑的。
一般来说承认不是义务，但也不是完全不接受国际法约束的政治行为。那种认为只有将承认作为义务才能体现其法律性质的观点是片面的。一旦具备了政府的要素，一个政府就有权代表其国家开展对外交往活动，它的基本权利也就是其所代表的国家在国际法上应有的权利。其他国家可以不承认该政府，但必须尊重这些权利，不能因为政府未被承认而否认国家的这些权利。不承认政府可能是合乎政治考虑的，但否认国家的权利则是违反国际法的。从这个意义上来说，既存政府对新政府是负有义务的，只不过不是承认本身，而是在对它的关系上必须遵守国际法。
这就是承认的法律性的表现。
尽管承认就其本质而言是一项法律行为，但政治影响在承认决策中所起的作用也是显而易见的。正因为如此，不同国家甚至同一国家在不同时期的承认政策可能完全不同。
有效统治原则是政府承认中为各国所一般接受的原则，但究竟什么样的政权才称得上是达到有效统治的政府，不同情况下各国的自行判断差别可能会很大，这里面政治考虑所起到的作用就会显得举足轻重。
彼得森(M.J.Peterson)从国际体系的角度详细探讨了政府承认中的政治影响，归纳为两类情形：一类是表达观点，即用承认来表示对新政府的友好或敌意；另一类是影响行为，即用承认来换取新政府某一行为或对未来政策的承诺。
在前一类情形中，如果既存政府的目的是支持新政府，往往就会迅速承认，如苏联1949年10月2日对中华人民共和国政府的承认；相反，如果既存政府的目的是反对新政府，一般则会导致拖延承认，甚至继续承认原先的政府，如美国在承认中华人民共和国政府问题上的态度。
后一类的情形就是所谓的“附条件的承认”，这些条件大多是与新政府的有效统治无关的。在承认中华人民共和国政府的例子中，这样的行为理所当然地遭到了被承认者的坚决反对。
（三）从效果上看，政府承认是一种宣告性的行为。
正统主义和事实主义是政府承认理论上相互对立的两种主要观点，表现在政府承认的效果方面，就是构成性和宣告性的分歧。正统主义认为一个新政府只有通过他国的承认才能在国际上代表其国家，该政府的权利和义务有赖于承认，而承认与否的决定性因素是该政府相对于原法律制度来说是否合法；事实主义主张承认仅仅是宣告一个新政府在事实上的存在，而不为其创设任何权利和义务，决定承认的唯一标准就是该政府的有效统治。两种理论对承认效果的观点是截然不同的。正统主义将判断新政府的必要条件是否已经满足的权力交给承认国，由其根据国际法自行决定，使得承认国有权进一步确认新政府的合法性。在这种情况下，承认将对新政府的资格产生实质性的影响，新政府只有经过承认才能在国际法上存在。事实主义则是预先假定新政府的必要条件已经满足，承认国所要做的仅仅是对其合法性加以宣告，但承认与否并不对新政府的资格产生实质性的影响，新政府也并非只有经过承认才能在国际法上存在。
现代国际法所广泛接受的是事实主义理论，
这与现代国际法中的主权、平等和不干涉内政原则是一致的。一国政府的变更，不论采取何种形式，都是该国的内部事务，外国无权对这种变更的合法性作出判断，否则便是对别国内政的干涉和对主权平等原则的破坏。中华人民共和国政府是和平共处五项原则的倡导者，主权平等和不干涉内政是它对外交往的一贯方针，因而中华人民共和国政府所支持的是事实主义，在其实践中从未发生过以新政府的产生不合对方国家国内法为由而拒绝承认的事例。
根据普遍接受的事实主义观点，承认并不对政府的资格产生实质性的影响。一个政权作为一个主权国家的政府存在这一客观事实，无论是在其国内还是国际上，均不因其他国家政府的承认或不承认而有所变化。符合政府所应具备的必要条件的政权，即使世界上大多数国家政府都不承认其政府地位，也仍然是一个政府，其权力在本国领土上有效，在国际法上有资格代表本国从事国家行为，只不过该国的国际行为能力会在事实上受到限制，权利义务在国际上的行使可能不得不推迟到政府被承认以后。相反，一个事实上已经丧失政府地位的政权，即使仍然被许多出于政治考虑无视这种变化的国家政府所承认，也无权在国际法上代表本国，其盗用国家名义所从事的行为在法律上终究是无效的。中华人民共和国政府于1949年10月1日成立后，就取代前中华民国政府而成为中国的唯一合法政府。虽然从那时起一直到1971年恢复中国在联合国的合法席位，世界上相当多的国家特别是少数有重要影响的国家拒绝承认这一事实，但这并不妨碍中华人民共和国政府在法律上和事实上代表中国从事外交活动。
尽管退踞台湾的前中华民国政府残余继续以“中华民国”名义占据中国在联合国的代表席位，非法代表中国签订旧金山对日和约、退出国际民航组织和关贸总协定，但这些行为在国际法上都是无效的。
中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府的资格，并不因其他国家的承认与否而有所改变。?
与此同时，既存政府也没有承认新政府的义务。一个新政府掌握政权后，尽管它已经在法律上符合了作为政府所必须具备的条件，但其它国家如果不准备与它发生政治联系的话，就没有义务对新政府存在这一事实作出宣告。正如我们前面提到过的，作出这样的宣告是把政治因素应用于法律行为的过程，而不作出这样的宣告也不会动摇新政府在国际法上的地位。因此，宣告或不宣告新政府存在的事实，也就是说承认或不承认新政府，是由每个国家自行决定的外交政策领域的事项。但这种自由有一个必要的前提，就是不能违反国际法，不能以在国际法上丧失依据的理由来对抗新政府存在的客观事实。在美国承认中华人民共和国政府的例子中，美国政府出于政治考虑可以不承认中华人民共和国政府，但它不能继续视在国际法上已不复存在的“中华民国政府”为中国的合法代表，不能侵害中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府所享有的权利（如在中国已参加的国际组织中享有席位的权利），否则就超越了单纯外交政策的范畴而构成国际法上的侵权，应承担由此引起的国家责任。?
（四）从形式上看，政府承认是可以采用多种方式的行为。
政府承认的形式最常见的是分为明示承认和默示承认。明示承认是通过一种明确表示承认意思的正式通告或宣言来实现的，默示承认则是通过一些虽然未明确提到承认但却无可置疑地表示承认意思的行为来实现的。
国家实践表明，当对立的政权争执不下，各自声称是某个国家的合法政府时，可以通过声明的形式明示承认。中华人民共和国政府成立以后，历史原因造成了已被推翻的旧政权在国际社会中争夺中国合法政府地位的局面，加之新中国政府对民族解放运动的坚定支持，使得明示承认在新中国外交实践中尤其占有重要地位。相反，英国等国家则更多地采用默示承认的方式。这种方式表明了一种政策，即不是明确地承认一个新政府，而是通过正常的政府间行为来表明被承认方有资格被作为合法政府来对待。?
由于承认涉及到意思表示的问题，并且会引起重要的法律后果，因此应当特别注意，即使是构成两国间有限度交往的行为，如果不能必然表现出承认的意思，也不能视为默示承认。
例如，与一个未经承认的政府共同参加国际会议或国际组织、 缔结多边或双边协定， 并不意味着对该政府的默示承认；外交代表的暂时留任 和某种情况下领事的留任，
并不等于默示承认；与未被承认的政府的来往 （包括直接谈判 、尚达不到外交性质的代表处的建立 甚至高级官员的互访
)也不等于默示承认。《奥本海国际法》认为只有下列情况才可以认为构成默示承认： “（甲）缔结一个广泛规定两国之间关系的双边条约，如通商航行条约；
（乙）正式建立外交关系； （丙）发给领事证书（可能构成默示承认）；……”?
河北省衡水市人民政府
衡水市人民政府关于印发《衡水市区保障性住房配建实施细则》的通知
各县市区人民政府，开发区、滨湖新区管委会，市直有关部门：
《衡水市区保障性住房配建实施细则》已经2011年8月31日市政府第41次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二0一一年九月二十八日
衡水市区保障性住房配建实施细则
第一条 为加快我市保障性安居工程建设，进一步完善和落实住房保障制度，健全保障性住房供应体系，根据《河北省城镇住房保障办法（试行）》、《河北省人民政府办公厅关于转发保障性安居工程建设有关文件的通知》（办字〔2011〕53号）等规定，结合本市实际，制定本细则。
第二条 本细则适用于市区（桃城区、开发区和滨湖新区）范围内保障性住房的配建工作。
第三条 本细则所称保障性住房，是指从2011年3月1日起，公开出让（包括招标、拍卖、挂牌）的商品住房用地新上项目，按照项目总建筑面积一定比例配建的廉租住房和公共租赁住房。
第四条 市住房和城乡建设部门（以下简称：市住建部门）是保障性住房配建工作的主管部门。市发改、国土、城乡规划等相关部门按照职责分工，组织做好项目审批、土地供应、规划审批、项目施工、签订合同、房屋确权、后期管理等工作。
第五条 商品住房用地新上项目中配建保障性住房的比例按不低于10%的标准（5%为廉租住房、5%为公共租赁住房）配建。确实无法配建的特殊开发项目，应经市政府审批，并报上一级住房保障部门备案。
列入市区“一拆两改”范围的项目，非经市政府审核批准，应予以配建。
第六条 商品住房新上项目配建的廉租住房、公共租赁住房建成后，应无偿移交市住建部门，产权归政府所有。
第七条 配建的廉租住房单套建筑面积不低于30平方米，不高于50平方米；配建的公共租赁住房单套建筑面积控制在60平方米以内，以40平方米的小户型为主。
保障性住房的基本标准是：房屋结构安全，符合安全卫生标准和节能环保要求，保证工程质量；每套独门独户，设有卧室、厨房、卫生间和上水、下水、供电、供暖、供气、消防、有线电视等设施并能正常使用；室内水泥地面，内墙面普通涂料，户内安装木质门，入户安装普通防盗门，符合节能标准的普通窗户，普通卫生洁具，水、电、暖、气实行分户计量。室外配有硬化道路，环境良好。
第八条 开发建设单位在报批建设项目规划方案和修建性详细规划前，应制定保障性住房配建方案（以下简称“配建方案”）。“配建方案”中应明确项目（小区）名称、建设地点、配建保障性住房种类、总建筑面积、套型建筑面积、总套数、在项目中具体位置等内容。
第九条 市城乡规划部门在出具规划设计条件时，应明确配建保障性住房的配建面积。审查设计方案，核发《建设工程规划许可证》时，明确标注保障性住房总建筑面积、套数、套型等事项，并函告市住建部门。对未按规定落实配建的项目，不得办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。
第十条 市国土部门在土地出让时，按照规划要求，在新建住房项目建设用地招标、拍卖、挂牌供地时，将按比例配建保障性住房的各项指标作为前置条件明确告知竞买人，并在国有土地使用出让合同中进行明确约定。国土部门应科学评估配建保障性住房对土地地价的影响，合理确定土地价格。在核发《建设用地批准书》或《国有土地划拨决定书》中载明项目总建筑面积、应配建保障性住房的建筑面积，使用性质等事项。对未按规定落实配建的项目，不得进行土地出让。
第十一条 市发改部门在项目核准时，要严格审核项目实施方案（初步设计）是否按要求和标准配建保障性住房，并将相关核定内容列入项目批复文件。 凡未列入或列入内容与要求不符的，不予核准。
第十二条 市住建部门要与取得商品住房用地土地使用权的项目开发建设单位签订《保障性住房配建合同》，明确约定配建保障性住房的总建筑面积、单套建筑面积、套数、套型、建设时限、配套设施建设要求、质量要求、建设成本、验收标准、交接程序及违约行为的处理办法等事项。
第十三条 市住建部门要加强配建保障性住房工程建设管理，确保质量安全。核发《建筑工程施工许可证》时， 载明配建保障性住房总建筑面积、套数、套型等事项。在进行竣工验收备案时，应当审核项目是否按要求配建保障性住房，未按要求配建的不予备案。
第十四条 市住建部门在核发《商品房预售许可证》时，要严格审查开发建设单位报送的预售方案（附具市城乡规划部门批准的规划设计方案），并将配建的保障性住房相关内容标注清楚，登记备案，在商品房预售网上备案系统中对配建的保障性住房房源数据予以标注。规划设计方案确定的配建保障性住房，不得纳入商品住房预售许可范围。未按批准的方案配建保障性住房的，该项目中的商品住房也不得核发《商品房预售许可证》。
第十五条 取得商品住房用地土地使用权的开发建设单位，持《保障性住房配建合同》办理规划审批手续。《建设工程规划许可证》中对配建的保障性住房单套户型面积、控制标准和建筑设计标准应予以标注，并与《保障性住房配建合同》相一致。
第十六条 取得商品住房用地土地使用权的开发建设单位未按照《保障性住房配建合同》履行配建义务的，由市住建部门责令其限期改正。改正前，不予受理该项目的预（销）售申请，并将开发建设单位行为记入房地产企业信用档案。
第十七条 对于分期建设的商品住房建设项目，每期原则上按配建比例建设相应规模的保障性住房，建设项目分期超过两期的，应在两期内完成所有保障性住房配建任务，其中一期建设规模超过项目总建筑面积50%的，按分期建设比例进行配建；一期建设规模不足项目总建筑面积50%的，按不低于全部配建任务50%的比例配建一期保障性住房。
第十八条 配建的保障性住房应与商品住房建设项目同时设计、同时施工、同时竣工验收。配建部分不得安置拆迁户，市住建部门应会同发改、国土、城乡规划、财政、监察等相关部门对在建配建项目进行全程监管。
第十九条 开发建设单位对配建的保障性住房工程质量负全责，并应向市住建部门出具《住房质量保证书》和《住宅使用说明书》，保修责任与商品房一致。
第二十条 配建的保障性住房一律免收城市基础配套设施、防空地下室异地建设费等各项行政事业性收费和政府性基金；所涉及的经营服务性收费，按相关标准的下限收费或给予减免收费。
第二十一条 开发建设单位要严格按照国家建设工程竣工验收备案制度，及时办理建设工程竣工验收备案。向市住建部门提交房产确权相关资料，具备办理房产登记条件。
第二十二条 市住建部门应在建设工程竣工验收完成后的一个月内完成确权手续，并按规定进行配租，负责配租后的管理工作。
第二十三条 开发建设单位要积极配合住建部门、接管单位、物业、住户等做好住宅使用说明、质量问题登记、保修维修跟踪服务等工作，保证住户及时入住，正常使用。
第二十四条 2011年3月1日前，城乡规划部门已出具规划设计条件的商品住房项目，按已经出具的规划设计条件办理土地出让手续；2011年3月1日至本细则出台前，城乡规划部门出具的规划设计条件未包含配建内容，且未实施土地招标拍卖挂牌出让活动的新上商品住房项目，城乡规划部门应将原出具的规划条件收回，一律按照配建要求重新核发规划设计条件通知书。
第二十五条 配建的保障性住房统一纳入配建项目的物业管理，物业服务费用由承租户自行承担。
第二十六条 本细则自公布之日起施行。
——兼评相互承认理论
吴 源 ※
承认问题是国际法上一个古老而又常新的问题，论述虽丰，却很少有为普遍接受的。政府承认作为其中重要的一个方面，长期以来在各国的外交实践中一直占有一席之地。但是，无论是各国的政府当局还是国际法学者，还远未能在有关的一些基本问题上达成一致。中华人民共和国政府成立以后，适应外交形势的需要，
在政府承认方面提出了一系列新理论，其中之一就是相互承认理论。
按照相互承认理论，一个既存政府在对新政府作出承认时，新政府也同时承认既存政府，双方互为承认者和被承认者。同时，双方的承认互为前提条件，任何一方的不承认必然导致另一方的不承认。
相互承认理论的提出，突破了传统国际法理论中关于政府承认的观点，非常现实地支持了中华人民共和国政府的外交实践，
在一些中国学者笔下被认为是中华人民共和国对承认法的贡献。
从相互承认理论中能够得出这样的结论，即既存政府反过来被新政府所承认，不但是可能的，而且是必要的，否则将对国家主权平等这一国际法基本原则构成挑战。然而，除了苏联和中华人民共和国政府的承认实践以外，
我们难以找到支持相互承认理论的广泛的国际实践。而且，不论是苏联政府还是中华人民共和国政府，对相互承认的运用都有一个显著的共同特点，那就是同时伴随着建立外交关系的宣告。这就不免使人怀疑所谓“相互承认”其实是“相互建交”的另一种说法。
无疑，相互承认理论给国际法学说带来了一定程度上的困惑。消除这一困惑的关键，首先在于明确政府承认的一些基本理论问题，并在此基础上对相互承认的理论和实践进行客观的评价。本文将围绕上述问题，密切结合中华人民共和国政府的承认实践，从不同的角度进行探讨。
一、关于政府承认
（一）从概念上看，政府承认是一种主要由既存政府肯定新政府地位的行为。
承认是国际法领域中颇难定义的概念之一，因为它往往被各国政府用作外交政策的工具，来表示对国际关系新情况的同意与否，而且没有明确清晰的习惯法规则来对其详加阐述，
法律观点上的分歧非常大。多数学者的著作中均将其仅作现象描述甚至略过不提， 只有少数著作进行过这方面的尝试， 至于给政府承认下定义的就更少了。
政府承认一般来说发生在某一新政府以破坏国内法律秩序的方式掌握政权的情况下， 如内战、革命或政变。
也就是说，政府承认所针对的对象是新政府，这在绝大多数国际法著作和外交实践中都是被不假思索地作为公理来对待的。中华人民共和国政府承认外国政府的情况也多数如此。
例外的一种情况是对长期未被承认的政府的承认，
最典型的例子就是对中华人民共和国政府的承认。中华人民共和国政府自1949年成立至1971年恢复在联合国的合法席位，二十余年中得到了世界上相当多国家政府的承认，1971年以后更是得到世界上绝大多数国家政府的承认。然而，外来势力的干涉造成前中华民国政府残余在台湾地区得以保存的局面，仍然有个别国家无视事实而承认已在国际法上不复存在的“中华民国政府”，这就使得承认中华人民共和国政府的问题在它建立四十多年之后仍未消失。在极少数例子中，出于政治上或尊严上的考虑，有的新政府也提出对既存政府的承认问题。
这种特殊的外交实践被中国的一些学者用作相互承认理论的实证依据，认为新政府同样也可以承认既存政府。但是从一般的国际法著作来看，大多数学者均倾向于认为承认是既存政府针对新政府作出的单方面行为（这从他们给承认所下的定义中可以得到证实），相互承认的概念并未得到广泛赞同。
（二）从性质上看，政府承认是一种深受政治动机影响的法律行为。
在承认究竟是政治行为还是法律行为的问题上，国际法学者们之间存在着分歧，有些学者认为承认纯粹是一种政治行为，更多的则肯定承认是一种包含政治因素的法律行为。
对于法律行为的含义其实有两种理解，一种仅指承认的效果是法律性的，另一种则认为承认的给予及效果都是法律性的。在这两种不同的情况下，对政治因素的说明也是不同的。如果将法律行为理解为“承认的效果是法律性的”，政治因素就是指承认的给予是政治性的，可由各国根据政治考虑自由决定，只有给予承认之后才产生法律效力；相反，如果将法律行为理解为“承认的给予及效果都是法律性的”，政治因素仅指在给予承认的时候对其法律条件的应用是政治性的，各国无权决定承认的法律条件和法律效果。但是无论怎样，承认行为是永远不可能脱离政治考虑的。
一般来说承认不是义务，但也不是完全不接受国际法约束的政治行为。那种认为只有将承认作为义务才能体现其法律性质的观点是片面的。一旦具备了政府的要素，一个政府就有权代表其国家开展对外交往活动，它的基本权利也就是其所代表的国家在国际法上应有的权利。其他国家可以不承认该政府，但必须尊重这些权利，不能因为政府未被承认而否认国家的这些权利。不承认政府可能是合乎政治考虑的，但否认国家的权利则是违反国际法的。从这个意义上来说，既存政府对新政府是负有义务的，只不过不是承认本身，而是在对它的关系上必须遵守国际法。
这就是承认的法律性的表现。
尽管承认就其本质而言是一项法律行为，但政治影响在承认决策中所起的作用也是显而易见的。正因为如此，不同国家甚至同一国家在不同时期的承认政策可能完全不同。
有效统治原则是政府承认中为各国所一般接受的原则，但究竟什么样的政权才称得上是达到有效统治的政府，不同情况下各国的自行判断差别可能会很大，这里面政治考虑所起到的作用就会显得举足轻重。
彼得森(M.J.Peterson)从国际体系的角度详细探讨了政府承认中的政治影响，归纳为两类情形：一类是表达观点，即用承认来表示对新政府的友好或敌意；另一类是影响行为，即用承认来换取新政府某一行为或对未来政策的承诺。
在前一类情形中，如果既存政府的目的是支持新政府，往往就会迅速承认，如苏联1949年10月2日对中华人民共和国政府的承认；相反，如果既存政府的目的是反对新政府，一般则会导致拖延承认，甚至继续承认原先的政府，如美国在承认中华人民共和国政府问题上的态度。
后一类的情形就是所谓的“附条件的承认”，这些条件大多是与新政府的有效统治无关的。在承认中华人民共和国政府的例子中，这样的行为理所当然地遭到了被承认者的坚决反对。
（三）从效果上看，政府承认是一种宣告性的行为。
正统主义和事实主义是政府承认理论上相互对立的两种主要观点，表现在政府承认的效果方面，就是构成性和宣告性的分歧。正统主义认为一个新政府只有通过他国的承认才能在国际上代表其国家，该政府的权利和义务有赖于承认，而承认与否的决定性因素是该政府相对于原法律制度来说是否合法；事实主义主张承认仅仅是宣告一个新政府在事实上的存在，而不为其创设任何权利和义务，决定承认的唯一标准就是该政府的有效统治。两种理论对承认效果的观点是截然不同的。正统主义将判断新政府的必要条件是否已经满足的权力交给承认国，由其根据国际法自行决定，使得承认国有权进一步确认新政府的合法性。在这种情况下，承认将对新政府的资格产生实质性的影响，新政府只有经过承认才能在国际法上存在。事实主义则是预先假定新政府的必要条件已经满足，承认国所要做的仅仅是对其合法性加以宣告，但承认与否并不对新政府的资格产生实质性的影响，新政府也并非只有经过承认才能在国际法上存在。
现代国际法所广泛接受的是事实主义理论，
这与现代国际法中的主权、平等和不干涉内政原则是一致的。一国政府的变更，不论采取何种形式，都是该国的内部事务，外国无权对这种变更的合法性作出判断，否则便是对别国内政的干涉和对主权平等原则的破坏。中华人民共和国政府是和平共处五项原则的倡导者，主权平等和不干涉内政是它对外交往的一贯方针，因而中华人民共和国政府所支持的是事实主义，在其实践中从未发生过以新政府的产生不合对方国家国内法为由而拒绝承认的事例。
根据普遍接受的事实主义观点，承认并不对政府的资格产生实质性的影响。一个政权作为一个主权国家的政府存在这一客观事实，无论是在其国内还是国际上，均不因其他国家政府的承认或不承认而有所变化。符合政府所应具备的必要条件的政权，即使世界上大多数国家政府都不承认其政府地位，也仍然是一个政府，其权力在本国领土上有效，在国际法上有资格代表本国从事国家行为，只不过该国的国际行为能力会在事实上受到限制，权利义务在国际上的行使可能不得不推迟到政府被承认以后。相反，一个事实上已经丧失政府地位的政权，即使仍然被许多出于政治考虑无视这种变化的国家政府所承认，也无权在国际法上代表本国，其盗用国家名义所从事的行为在法律上终究是无效的。中华人民共和国政府于1949年10月1日成立后，就取代前中华民国政府而成为中国的唯一合法政府。虽然从那时起一直到1971年恢复中国在联合国的合法席位，世界上相当多的国家特别是少数有重要影响的国家拒绝承认这一事实，但这并不妨碍中华人民共和国政府在法律上和事实上代表中国从事外交活动。
尽管退踞台湾的前中华民国政府残余继续以“中华民国”名义占据中国在联合国的代表席位，非法代表中国签订旧金山对日和约、退出国际民航组织和关贸总协定，但这些行为在国际法上都是无效的。
中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府的资格，并不因其他国家的承认与否而有所改变。?
与此同时，既存政府也没有承认新政府的义务。一个新政府掌握政权后，尽管它已经在法律上符合了作为政府所必须具备的条件，但其它国家如果不准备与它发生政治联系的话，就没有义务对新政府存在这一事实作出宣告。正如我们前面提到过的，作出这样的宣告是把政治因素应用于法律行为的过程，而不作出这样的宣告也不会动摇新政府在国际法上的地位。因此，宣告或不宣告新政府存在的事实，也就是说承认或不承认新政府，是由每个国家自行决定的外交政策领域的事项。但这种自由有一个必要的前提，就是不能违反国际法，不能以在国际法上丧失依据的理由来对抗新政府存在的客观事实。在美国承认中华人民共和国政府的例子中，美国政府出于政治考虑可以不承认中华人民共和国政府，但它不能继续视在国际法上已不复存在的“中华民国政府”为中国的合法代表，不能侵害中华人民共和国政府作为中国唯一合法政府所享有的权利（如在中国已参加的国际组织中享有席位的权利），否则就超越了单纯外交政策的范畴而构成国际法上的侵权，应承担由此引起的国家责任。?
（四）从形式上看，政府承认是可以采用多种方式的行为。
政府承认的形式最常见的是分为明示承认和默示承认。明示承认是通过一种明确表示承认意思的正式通告或宣言来实现的，默示承认则是通过一些虽然未明确提到承认但却无可置疑地表示承认意思的行为来实现的。
国家实践表明，当对立的政权争执不下，各自声称是某个国家的合法政府时，可以通过声明的形式明示承认。中华人民共和国政府成立以后，历史原因造成了已被推翻的旧政权在国际社会中争夺中国合法政府地位的局面，加之新中国政府对民族解放运动的坚定支持，使得明示承认在新中国外交实践中尤其占有重要地位。相反，英国等国家则更多地采用默示承认的方式。这种方式表明了一种政策，即不是明确地承认一个新政府，而是通过正常的政府间行为来表明被承认方有资格被作为合法政府来对待。?
由于承认涉及到意思表示的问题，并且会引起重要的法律后果，因此应当特别注意，即使是构成两国间有限度交往的行为，如果不能必然表现出承认的意思，也不能视为默示承认。
例如，与一个未经承认的政府共同参加国际会议或国际组织、 缔结多边或双边协定， 并不意味着对该政府的默示承认；外交代表的暂时留任 和某种情况下领事的留任，
并不等于默示承认；与未被承认的政府的来往 （包括直接谈判 、尚达不到外交性质的代表处的建立 甚至高级官员的互访
)也不等于默示承认。《奥本海国际法》认为只有下列情况才可以认为构成默示承认： “（甲）缔结一个广泛规定两国之间关系的双边条约，如通商航行条约；
（乙）正式建立外交关系； （丙）发给领事证书（可能构成默示承认）；……”?
衡水市人民政府关于印发《衡水市区保障性住房配建实施细则》的通知
衡水市人民政府关于印发《衡水市区保障性住房配建实施细则》的通知
各县市区人民政府，开发区、滨湖新区管委会，市直有关部门：
《衡水市区保障性住房配建实施细则》已经2011年8月31日市政府第41次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二0一一年九月二十八日
衡水市区保障性住房配建实施细则
第一条 为加快我市保障性安居工程建设，进一步完善和落实住房保障制度，健全保障性住房供应体系，根据《河北省城镇住房保障办法（试行）》、《河北省人民政府办公厅关于转发保障性安居工程建设有关文件的通知》（办字〔2011〕53号）等规定，结合本市实际，制定本细则。
第二条 本细则适用于市区（桃城区、开发区和滨湖新区）范围内保障性住房的配建工作。
第三条 本细则所称保障性住房，是指从2011年3月1日起，公开出让（包括招标、拍卖、挂牌）的商品住房用地新上项目，按照项目总建筑面积一定比例配建的廉租住房和公共租赁住房。
第四条 市住房和城乡建设部门（以下简称：市住建部门）是保障性住房配建工作的主管部门。市发改、国土、城乡规划等相关部门按照职责分工，组织做好项目审批、土地供应、规划审批、项目施工、签订合同、房屋确权、后期管理等工作。
第五条 商品住房用地新上项目中配建保障性住房的比例按不低于10%的标准（5%为廉租住房、5%为公共租赁住房）配建。确实无法配建的特殊开发项目，应经市政府审批，并报上一级住房保障部门备案。
列入市区“一拆两改”范围的项目，非经市政府审核批准，应予以配建。
第六条 商品住房新上项目配建的廉租住房、公共租赁住房建成后，应无偿移交市住建部门，产权归政府所有。
第七条 配建的廉租住房单套建筑面积不低于30平方米，不高于50平方米；配建的公共租赁住房单套建筑面积控制在60平方米以内，以40平方米的小户型为主。
保障性住房的基本标准是：房屋结构安全，符合安全卫生标准和节能环保要求，保证工程质量；每套独门独户，设有卧室、厨房、卫生间和上水、下水、供电、供暖、供气、消防、有线电视等设施并能正常使用；室内水泥地面，内墙面普通涂料，户内安装木质门，入户安装普通防盗门，符合节能标准的普通窗户，普通卫生洁具，水、电、暖、气实行分户计量。室外配有硬化道路，环境良好。
第八条 开发建设单位在报批建设项目规划方案和修建性详细规划前，应制定保障性住房配建方案（以下简称“配建方案”）。“配建方案”中应明确项目（小区）名称、建设地点、配建保障性住房种类、总建筑面积、套型建筑面积、总套数、在项目中具体位置等内容。
第九条 市城乡规划部门在出具规划设计条件时，应明确配建保障性住房的配建面积。审查设计方案，核发《建设工程规划许可证》时，明确标注保障性住房总建筑面积、套数、套型等事项，并函告市住建部门。对未按规定落实配建的项目，不得办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。
第十条 市国土部门在土地出让时，按照规划要求，在新建住房项目建设用地招标、拍卖、挂牌供地时，将按比例配建保障性住房的各项指标作为前置条件明确告知竞买人，并在国有土地使用出让合同中进行明确约定。国土部门应科学评估配建保障性住房对土地地价的影响，合理确定土地价格。在核发《建设用地批准书》或《国有土地划拨决定书》中载明项目总建筑面积、应配建保障性住房的建筑面积，使用性质等事项。对未按规定落实配建的项目，不得进行土地出让。
第十一条 市发改部门在项目核准时，要严格审核项目实施方案（初步设计）是否按要求和标准配建保障性住房，并将相关核定内容列入项目批复文件。 凡未列入或列入内容与要求不符的，不予核准。
第十二条 市住建部门要与取得商品住房用地土地使用权的项目开发建设单位签订《保障性住房配建合同》，明确约定配建保障性住房的总建筑面积、单套建筑面积、套数、套型、建设时限、配套设施建设要求、质量要求、建设成本、验收标准、交接程序及违约行为的处理办法等事项。
第十三条 市住建部门要加强配建保障性住房工程建设管理，确保质量安全。核发《建筑工程施工许可证》时， 载明配建保障性住房总建筑面积、套数、套型等事项。在进行竣工验收备案时，应当审核项目是否按要求配建保障性住房，未按要求配建的不予备案。
第十四条 市住建部门在核发《商品房预售许可证》时，要严格审查开发建设单位报送的预售方案（附具市城乡规划部门批准的规划设计方案），并将配建的保障性住房相关内容标注清楚，登记备案，在商品房预售网上备案系统中对配建的保障性住房房源数据予以标注。规划设计方案确定的配建保障性住房，不得纳入商品住房预售许可范围。未按批准的方案配建保障性住房的，该项目中的商品住房也不得核发《商品房预售许可证》。
第十五条 取得商品住房用地土地使用权的开发建设单位，持《保障性住房配建合同》办理规划审批手续。《建设工程规划许可证》中对配建的保障性住房单套户型面积、控制标准和建筑设计标准应予以标注，并与《保障性住房配建合同》相一致。
第十六条 取得商品住房用地土地使用权的开发建设单位未按照《保障性住房配建合同》履行配建义务的，由市住建部门责令其限期改正。改正前，不予受理该项目的预（销）售申请，并将开发建设单位行为记入房地产企业信用档案。
第十七条 对于分期建设的商品住房建设项目，每期原则上按配建比例建设相应规模的保障性住房，建设项目分期超过两期的，应在两期内完成所有保障性住房配建任务，其中一期建设规模超过项目总建筑面积50%的，按分期建设比例进行配建；一期建设规模不足项目总建筑面积50%的，按不低于全部配建任务50%的比例配建一期保障性住房。
第十八条 配建的保障性住房应与商品住房建设项目同时设计、同时施工、同时竣工验收。配建部分不得安置拆迁户，市住建部门应会同发改、国土、城乡规划、财政、监察等相关部门对在建配建项目进行全程监管。
第十九条 开发建设单位对配建的保障性住房工程质量负全责，并应向市住建部门出具《住房质量保证书》和《住宅使用说明书》，保修责任与商品房一致。
第二十条 配建的保障性住房一律免收城市基础配套设施、防空地下室异地建设费等各项行政事业性收费和政府性基金；所涉及的经营服务性收费，按相关标准的下限收费或给予减免收费。
第二十一条 开发建设单位要严格按照国家建设工程竣工验收备案制度，及时办理建设工程竣工验收备案。向市住建部门提交房产确权相关资料，具备办理房产登记条件。
第二十二条 市住建部门应在建设工程竣工验收完成后的一个月内完成确权手续，并按规定进行配租，负责配租后的管理工作。
第二十三条 开发建设单位要积极配合住建部门、接管单位、物业、住户等做好住宅使用说明、质量问题登记、保修维修跟踪服务等工作，保证住户及时入住，正常使用。
第二十四条 2011年3月1日前，城乡规划部门已出具规划设计条件的商品住房项目，按已经出具的规划设计条件办理土地出让手续；2011年3月1日至本细则出台前，城乡规划部门出具的规划设计条件未包含配建内容，且未实施土地招标拍卖挂牌出让活动的新上商品住房项目，城乡规划部门应将原出具的规划条件收回，一律按照配建要求重新核发规划设计条件通知书。
第二十五条 配建的保障性住房统一纳入配建项目的物业管理，物业服务费用由承租户自行承担。
第二十六条 本细则自公布之日起施行。
