市人民政府批转市财政局贯彻市人大常委会关于加强市级预算审查监督决定的实施办法的通知
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市人民政府批转市财政局贯彻市人大常委会关于加强市级预算审查监督决定的实施办法的通知
湖北省十堰市人民政府
市人民政府批转市财政局贯彻市人大常委会关于加强市级预算审查监督决定的实施办法的通知
十政发[2001]39号
各县市区人民政府，白浪开发区管委会，市政府有关部门：
现将市财政局《关于贯彻〈市人大常委会加强市级预算审查监督的决定〉的实施办法》批转给你们，请遵照执行。
二○○一年八月八日
关于贯彻市人大常委会
加强市级预算审查监督的决定的实施办法
（市财政局）
市人大常委会《关于加强市级预算审查监督的决定》（以下简称《决定》）已经市二届人大常委会第10次会议审议通过，这对于强化依法行政观念，促进市级财政依法聚财、理财、用财，认真编制、执行、完成预算具有十分重要的作用。加强对预算的审查和监督，有利于增强预算的法律效力，保证预算收支的严肃性；有利于规范预算管理程序，明确预算管理职权，促进财政改革，使预算工作更好地为改革开放和发展社会主义市场经济服务。
一、切实加强基础工作，科学编制市级预算
（一）科学预测预算收入。在预算收入的编制过程中，要紧紧围绕我市经济发展和税源状况，加强与国税、地税部门的沟通和协调，合理安排收入预算，使拟定的收入预算经过努力能够实现。
（二）合理安排预算支出。预算支出的安排要体现《预算法》和国家的路线、方针、政策的要求；体现"一要吃饭，二要建设"和财政支出改革的方向，有保有压，重点突出；体现量入为出、量力而行、实事求是和公平、公正、公开的原则。
（三）全面推行部门预算。切实加强预算编制的基础工作，全面、准确地了解、掌握各部门的情况和资料；根据不断变化的情况，进一步修订、完善市级预算定额标准，提高预算编制的科学性；创造条件完善部门预算实施的外部环境和内部条件。
（四）始终坚持市级预算编制中的收支平衡、略有结余的原则不动摇。
二、自觉接受审查监督，硬化市级预算约束
（一）将依法行政、依法理财的观念贯穿财政预算工作的始终，努力正视不足，自觉接受市人大的监督。
（二）如实提供市级预算编制的情况和资料，为人大审查监督预算提供便利条件。
（三）对市人大在预算审查监督中提出的建议和意见，认真对待，及时整改。
（四）对市人大审查通过后具有法律效力的市级预算，要增强预算约束，积极组织实施。
三、认真组织预算执行，促进预算圆满实现
（一）对市人大审查通过的市级预算，要及时分解到各征收部门，做到早计划、早安排、早落实。
（二）加强预算执行中的协调工作。协调税务部门依法治税、加强征管、均衡入库；对预算执行中出现的重大问题要加强联系协调，及时沟通情况，提出措施建议；及时了解经济发展和税源变动情况，做到掌握情况、争取主动；加强税法的宣传工作，使依法纳税的观念深入人心，不断提高全民纳税意识；加强对上沟通、对下协调工作，为领导了解预算执行情况提供信息。
（三）加强预算执行中的情况分析工作。掌握国民经济计划执行情况，及时了解各项改革措施、国家政策及市场等因素对财政收入增减的影响，分析收入完成预算进度快慢的原因；把握财政支出完成预算情况和支出项目增减变动的主要原因，把握国家重大改革措施出台对预算支出的影响；搞好全年预算收支及平衡情况的分析预测，提出增收节支、平衡预算的政策措施；通过加强预算执行情况的分析，为市人大加强监督提供信息，市政府指导预算执行当好参谋。
（四）硬化预算执行中的约束。坚持做到市级预算一经人大批准，就要严格按预算执行，增强预算约束，减少预算随意性。
（五）在预算执行中认真组织好财政收支平衡工作。
四、努力改进工作方法，促进理财水平提高
（一）根据形势发展变化的需要，不断调整财政工作年度的阶段性目标，增强预算工作的科学性、预测性、前瞻性和程序性。
（二）增强时间观念。按要求向人大报告预算编制、执行、调整、决算等方案，报告预算外资金情况，报送需市人大备案的有关财政的地方性、规范性文件。坚持做到在规定的时间内，按规定的要求和质量报送。
（三）牢固树立法制意识，坚持依法管理市级预算收支。认真执行财政规章制度，维护财经纪律的严肃性，真正做到依法聚财、依法理财、依法用财。
安徽省农村特殊保障对象保障经费管理暂行规定
安徽省人民政府
安徽省农村特殊保障对象保障经费管理暂行规定
第一条为进一步深化农村税费改革，保障农村特殊保障对象的基本生活，结合本省实际，制定本规定。
第二条本规定所称农村特殊保障对象，包括：
（一）农村义务兵家属，指义务兵入伍前为农业户口并且按照规定享受优待的义务兵家属。
（二）五保供养的对象，指符合国务院颁布的《农村五保供养工作条例》第六条规定的村民。
（三）农村特殊困难户，指因家庭缺少劳动力或者因病、因灾、因残等原因造成生活特别困难的农户。
第三条农村特殊保障对象的保障工作由县级人民政府负责，乡镇人民政府组织实施。
第四条农村义务兵家属、五保供养对象的确定按照国家和省有关规定执行。
农村特殊困难户的确定程序：由户主本人提出申请，经村民小组群众评议，村民委员会讨论通过，乡镇人民政府审查，报县（市、区）民政部门商财政部门确定。
第五条农村特殊保障对象的保障标准：
（一）对农村的义务兵家属，实行普遍优待，优待的标准不低于当地平均生活水平。
（二）五保供养的实际标准，不低于当地村民的一般生活水平，具体由乡镇人民政府确定。
（三）农村特殊困难户的救济金标准，不低于当地农村村民最低生活保障标准。农村村民最低生活保障标准，由县级人民政府确定。
第六条农村特殊保障对象的保障经费发放：
（一）农村义务兵家属优待金，由乡镇民政办公室登记造册，财政所复核后拨付，发放给优待对象。
（二）五保供养金分集中供养和分散供养两种情况发放。实行集中供养的经费由乡镇财政所直接拨至敬老院等集中供养机构；实行分散供养的，由乡镇民政办公室按人登记，乡镇财政所复核后，发放到人。
（三）农村特殊困难户的救济金，由乡镇民政办公室逐户按人登记，乡镇财政所复核后，发放到户。
第七条农村义务兵家属优待金、五保供养金和特殊困难户救济金由乡镇人民政府列入财政预算。农村义务兵家属优待金列抚恤事业费支出科目，五保供养金和农村特殊困难户的救济金列农村社会救济费支出科目（其中因自然灾害的农村特殊困难户救济金列自然灾害救济事业费支出科目）。
有条件的乡镇，可从乡镇企业上交的收入或者集体经营的收入中拿出一定的资金补充用于保障农村特殊保障对象。
第八条对农村特殊困难户的救济，应统筹考虑对其农业税减免、未成年子女接受义务教育学杂费减免等扶贫工作。
第九条县级人民政府和乡镇人民政府应当加强对农村特殊保障对象保障经费的管理和监督检查，建立和完善有关规章制度，确保资金用于农村特殊保障对象。
第十条对在农村特殊保障对象的保障工作中作出显著成绩的单位和个人，人民政府或有关部门应当予以表彰、奖励。
第十一条对违反本规定，造成不良影响或者严重后果的，应当严肃查处，追究有关责任人的责任。
第十二条本规定应用中的具体问题由省财政部门会同民政部门解释。
第十三条本规定自发布之日起施行。
虚假诉讼的本质就是他人把法院作为诉讼工具从而达到合法损害他人利益的目的。[1]因此，虚假诉讼严重的损害了法院的权威和形象，严重的挤占了大量的司法资源，严重的侵害了当事人的合法权益。[2]虚假诉讼形式多种多样，表现为恶意选择管辖法院，规避对同一当事人的关联性审查，冒名诉讼，捏造虚假案件基本事实以及虚构关键证据等形式。[3]而虚假诉讼危害极大，面对形形色色的虚假诉讼，法律如何应对？
一、虚假诉讼防治应立足于证据制度
（一）虚假诉讼防治的实体法律应对具有缺陷
在现有法律情形下，在实体上应对，理论界和实务界大多数主张在民法上建立虚假诉讼的损害赔偿制度，在刑事上主张将虚假诉讼按照诈骗罪追究刑事责任，修改帮助当事人毁灭、伪造证据罪、妨害作证罪等犯罪构成要件，增设虚假诉讼罪等。[4]但是显然应然措施太多，而且就刑事手段而言，最高人民检察院研究室2002年10月24日《关于通过伪造证据骗取法院民事裁判占有他人财物的行为如何适用法律问题的答复》明确指出该行为不宜以诈骗罪追究行为人的刑事责任，只要当手段行为构成犯罪的，才可以依妨害作证罪、伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪追究刑事责任。可见该主张也不足取。
（二）预防虚假诉讼的程序预防需要立足于证据
（1）虚假诉讼的目的主要是利用法院的权威达到某种非法目的，而且虚假诉讼主要侵害和直接损害的是人民法院的正常审判秩序以及法院权威，因而对于虚假诉讼，重要的是排除其对于法院的非法利用，重要的是预防和排查，即立案前的排查以及审理过程中的排除，事后惩治只是最后逼不得已的最后补救措施。但是启动发现、甄别虚假诉讼的程序，最重要的还是要靠证据，否则就是臆想和猜测，可能无端侵害当事人的诉讼权利。
（2）虚假诉讼的运行需要立足于证据制度。虚假诉讼一旦成功，就意味着我们不可能发现虚假诉讼，其就和正常的诉讼无异。如果虚假诉讼一旦被发现，其运行就会被终止。因而，开展虚假诉讼靠的是完善的证据，而其被发现和制止仍需要证据的支撑。
（3）虚假诉讼的本身特点也需要将防治的立足点放在证据上。如上所述，大多数虚假诉讼或者虚构一定的基本事实，或者直接冒名诉讼，或者直接虚构证据等，[5]而这些虚构的事实也都以证据的事实体现出来。所以，虚假诉讼要继续进行，要发现，要惩治，都需要利用证据。
二、证据制度在防治虚假诉讼中的缺陷
（一）诉讼法规定诚信原则比较简单
现今西方国家的诉讼法中就普遍都规定了诉讼诚信原则，例如，1990年韩国民事诉讼法在第1条中明确规定了诚实信用原则，即法院必须努力促进诉讼程序公正、迅速且经济地进行；对此，当事人和诉讼关系人应当遵从诚实信用的原则予以协力。德国1950年新民事诉讼法规定法官对违背诚信原则弄虚作假的当事人，可以采取“不利益这评论”，其若违反真实义务而致使诉讼迟延，应承担因延滞诉讼而产生的诉讼费用。我国澳门地区《民事诉讼法》则别具一格，它将诚信原则分解为三大原则加以规定，其第8条规定了合作原则、第9条规定了善意原则以及第10条规定的恰当原则。所以，我国诉讼法规定的诉讼诚信原则还比较简单，只是做了宣示，具体情况如何，以及惩罚性措施缺失。
（二）谁主张、谁负责的原则存在漏洞
民事诉讼奉行“谁主张、谁举证”的原则，该规则是国外纯粹当事人主义诉讼模式的法律产物，是追求“法律公正”的标志，同时需要高度发达的法律文化以及较高国民素质与之适应。但我国并非典型的当事人主义模式，也缺乏适用这种规则的国民基础以及文化基础，在我们的国民心目中更加注重的是实质上的公正，更何况国民取证权利并没有随着诉讼模式的改变而相应增加。[6]因而，作为一个原则，除过举证责任倒置外，是否应该有例外，如何合理分配举证责任？否则在恶意诉讼中，无辜受害人大多在他人精心设计的证据下无法反驳从而败诉。
（三）法官依职权调查取证严重弱化
我国的民事诉讼模式并非典型的当事人主义模式，但是在各种因素不断影响下，法官开始安于坐堂审案，开始习惯于依赖当事人的调查取证。所以，在虚假诉讼中才会出现有的法官该依职权调查取证的没有调查取证，该追加的没有追加，该通知证人到庭的没有通知，该审查的没有审查，导致很多串通的证言、伪造的证据被认定，从而形成虚假诉讼。[7]这种情况在两人串通侵害案外第三人的利益的虚假诉讼中比较多见。所以，在特殊情形下，须明确法官依职权调查取证的义务，则会明显有利于虚假诉讼的甄别。
（四）自认规则以及调解规则缺乏科学操作性
在相互串通规避某种不利益或者侵害案外第三人利益的虚假诉讼中，通过自认并以调解形式结案的较多。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第72条规定一方当事人提出的证据，另一方当事人认可或者提出的相反证据不足以反驳的，人民法院可以确认其证明力。第13条也规定了对双方当事人无争议但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供有关证据。但是由于规定的模糊性以及诉讼模式的改变，该条并未引起重视。因而，虚假诉讼便有可乘之机。而在调解中法院也并没有将“查明事实、分清责任”作为调解的前提来看，从实践来看，案件一旦进入法院，只要当事人愿意调解，就可以进行调解，并不需要查清事实和分清责任。
三、应对虚假诉讼，证据制度需要完善
（一）完善诉讼诚信和举证诚信原则
2012年8月13日修改通过的民事诉讼法已经在第13条规定了民事诉讼诚信原则， 第112条规定：当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。113条：被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 虽然比较简单，但是依然为我们规制虚假诉讼提供了法律上的依据。但是诉讼诚信原则的总则规定，即第13条仍然显得过于简单，在司法实践中面临着困境，即如果适用，如何说理以及如何处罚都是问题；如果不说理，诉讼诚信原则又是基本原则，也有不妥。所以，在目前国情下，在现有法官压力比较大且水平整体不高的情况下，建议司法解释明确诉讼诚信原则的适用对象以及处罚措施。
（二）完善举证责任的合理分配
民事诉讼法规定“谁主张、谁举证”，但是如前所述，作为原则，必有例外情形。而且举证责任的分配应该本着公平原则按照案件的具体情况，保持一种动态的责任分配状态，适时合理的在当事人之间分配举证责任。在面对虚假诉讼时，由于其诉讼在本质上是虚假的，当法院对诉讼持有虚假怀疑时，应该赋予法官依职权调查取证的权利，可以将举证责任更多的分配于虚假诉讼方，可以规定如果对方对持有的证据不提交而不能合理解释时，做出对其不利的评判等。[8]这样，法官在面对虚假诉讼时，可以充分发挥职权主义模式的特点，掌控诉讼，查核虚假诉讼，为发现以及甄别以及惩治虚假诉讼提供基础，从而不至于成为虚假诉讼当事人的玩偶。
（三）强化法官依职权调查取证的力度
《关于民事诉讼证据的若干规定》第15条将民事诉讼法第64条第2款，即“人民法院认为审理案件需要的证据”明确为：（1）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。可见，我国对法官依职权调查取证采取的是逐步缩小的严格解释的态度。而在我国诉讼模式逐步从二元模式转化为当事人主义模式的过程中，由于国民诉讼能力参差不齐以及法律文化缺失，如果法官依职权调查取证虚化和弱化，如果满足于坐堂问案，那么恶意诉讼、欺诈性诉讼、虚假诉讼、滥用诉讼权利等将会大量发生。[9]所以，正确的做法应该是在限制缩小法院依职权调查取证的范围的同时，完善法院依职权调查取证的规定，即扩大特定情形下的适用范围并明确具体情形，以及不能依职权调查取证的后果，同时将依职权调查取证作为一项强制性的义务规定下来，如果不履行该义务，也会导致除追究刑事责任以外的其他法律后果，如内部处分等。这样，法院在防治虚假诉讼中才不会出现消极、懈怠，该做的不做，不该做的却做了，以及无法可依的局面。
（四）完善自认规则以及调解的证据要求
