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国家林业局


国家林业局关于印发《重点公益林认定核查办法》和《重点公益林管护核查办法（试行）》的通知

林资发[2004]138号

各省、自治区、直辖市林业（农林）厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆生产建设兵团林业局，国家林业局各直属林业调查规划设计院：

为保障重点公益林区划的准确性，促进各地提高重点公益林管理水平，根据《关于印发〈国家林业局 财政部重点公益林区划界定办法〉的通知》（林策发[2004]94号）要求，我局决定开展重点公益林认定核查和重点公益林管护核查。现将《重点公益林认定核查办法》和《重点公益林管护核查办法（试行）》印发你们，请遵照执行。

附件：1、重点公益林认定核查办法

2、重点公益林管护核查办法（试行）

二○○四年八月三日





重点公益林认定核查办法


国 家 林 业 局

2004年7月



重点公益林认定核查办法


第一章 总 则

第一条 核查目的与任务
重点公益林认定核查目的是确保各省、自治区、直辖市（以下简称省）重点公益林区划界定成果的准确性和可靠性，为中央森林生态效益补偿基金的下达提供依据。
核查任务是全面了解和掌握各省重点公益林区划界定工作情况，通过抽样调查，核实重点公益林面积，评价各省申报的重点公益林区划界定成果质量。
第二条 核查依据
（一）《国家林业局 财政部重点公益林区划界定办法》（林策发[2004]94号）；
（二）森林资源调查有关技术规定、规范。
第三条 核查对象
核查对象为各省按照林策发[2004]94号文件规定要求，于2004年7月31日前申报的，并经国家林业局会同财政部初审合格的重点公益林。
第四条 核查内容
核查内容主要包括重点公益林各类申报面积的认定，区划界定工作质量的评价，重点公益林主要现状因子的核查与调查以及《国家林业局 财政部重点公益林区划界定办法》的执行情况等。
第五条 核查组织
核查工作由国家林业局森林资源管理司组织局直属四个调查规划设计院完成。
第二章 技术标准
第六条　生态区位认定标准
依据林策发[2004]94号文件第七条规定的重点公益林区划范围，生态区位认定标准划分为7款29项。详见附表三。
第七条 核实面积
核实面积是指通过小班核查，符合《国家林业局 财政部重点公益林区划界定办法》规定和要求的面积。有下列情况之一的，申报面积不予认可，其核实面积为0：
（一）区划界定承担单位资质达不到乙级以上；
（二）无法提供生态区位图和小班调查资料（包括小班卡片与相应的小班区划图）；
（三）不符合生态区位认定标准，亦即区划范围不符合林策发[2004]94号文件第七条规定。
第八条 核实率
核实率指核实面积与申报面积的比率。
第九条 合格面积
合格面积是指核实面积中符合区划质量规定要求的面积，即同时满足以下条件的小班核实面积：
（一）工程区、地类、权属、林种等均界定正确；
（二）小班四至界线与实地基本一致且面积误差在±10%以内。
第十条 合格率
合格率指合格面积与核实面积的比率。
第十一条 工程区
工程区分天保工程区和非天保工程区两类。
第十二条 地类
执行2003年国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》的划分标准，同时将宜林地中的灌丛地单列。
第十三条权属
（一）林地权属：分国有、集体。
（二）林木权属：分国有、集体、个人、其他。
第十四条 林种
执行2003年国家林业局《森林资源规划设计调查主要技术规定》的划分标准。重点公益林划分为水源涵养林、水土保持林、防沙固沙林、护岸林、自然保护区林、国防林、其他等。

第三章 核查方法

第十五条 样本组织
以省为总体组织核查样本。核查样本根据不同生态区位的重要程度，采取生态区位重要性指数加权的方法随机抽取。各生态区位重要性指数由国家林业局确定。
全省抽查面积按全省申报重点公益林总面积的5%确定。其中各生态区位应查面积在全省应查总面积的基础上，按各生态区位申报面积的比例及其重要性指数加权确定。
核查样本分为县级样本和乡级样本。县级样本由国家林业局抽取，乡级样本由核查工组在县级样本中组织抽取（乡级单位按生态区位优先顺序及其相应申报面积大小排序，起始号、间隔号由国家林业局确定），乡级样本所申报的重点公益林面积现地全查。
第十六条 核查方法
核查工作采取查阅资料与现地核查相结合的方法进行，各项核查都应有详细、准确的书面记录。
（一）资料收集与查阅
需收集和查阅的资料包括：
1、森林分类区划工作方案或实施细则；
2、区划界定相关的成果材料（图、表、报告）：森林资源与水资源情况、林地权属情况、生态区位图、林相图、小班区划图、小班卡片、统计表、区划界定成果报告、小班数据库、最新森林资源规划设计调查资料、县级森林分类区划承担单位资质等；
3、森林分类区划界定质量检查报告；
4、上级林业主管部门的评审验收认定意见；
5、与林权权利人签订禁止或限制采伐协议情况；
6、省级以上人民政府水土保持部门提供的水土流失指标资料，具体由省级林业主管部门负责组织按林策发[2004]94号文件要求提供；
7、其他需要查阅的资料。
通过查阅以上资料，全面了解核查单位区划界定情况，发现存在的主要问题，以便有针对性地进行核查，全面把握核查单位整体区划界定情况，确保对核查单位做出客观评价。
（二）小班实地核查
1、小班区划
原则上以原申报小班为基础进行核查。对同一申报小班，当小班因子中的“工程区”或“地类”或“权属”或“林种”出现2种以上（含2种）不同情况时，应进一步区划小班，区划最小面积为1亩。
2、面积核实
对原区划小班面积逐一进行核实，确认各小班核实面积。小班面积核实可采用地形图调绘求算、遥感判读求算、GPS测量、罗盘仪测量等手段进行。
地形图调绘应严格按照《森林资源规划设计调查主要技术规定》第二十一条的规定执行。有条件应用遥感的单位，要求采用最近3年内分辨率高于15米的遥感数据，并严格执行国家林业局颁布的《遥感图象处理与判读规范》（林资调字[1999]49号）。运用GPS测量，应根据小班形状、小班面积大小、接收卫星信号强弱，按照GPS测量规范进行。小班面积测量精度要求误差不超过±5%。
当实际小班界线与原区划小班界线基本一致，且面积相差±5%以内时，认可该小班原区划面积，否则以重新测算面积为准。
3、小班因子的核查与填写
（1）有关空间位置信息：省、县、乡、村等填写具体名称，林班填写林班号，核查小班号填写核查时所编的小班号，原小班号填写原区划界定的小班号。
（2）图幅号：填写核查小班所在地形图的图幅号。
（3）生态区位：填写该小班符合《国家林业局 财政部重点公益林区划界定办法》第七条中对应的范围划分标准款项内容，按代码填记。生态区位代码见附表三。
（4）区位名称：按林策发[2004]94号文件规定的生态区位填写核实区位具体名称，如重要江河干流中的长江，填写“长江”。
（5）工程区：按天保工程区和非天保工程区代码填写（代码见附表二，下同）。是否属天保工程区，依据国家天保工程总体规划和各省经批准的天保工程实施方案判定。
（6）地类：按技术标准中划分的地类填写。
（7）权属：有林权证的依据林权证确定，无林权证的通过查询确权依据（包括政府出具的相关材料、签定的禁止和限制采伐协议等）确定。
（8）林种：按技术标准中划分的林种填写。宜林地、灌丛地林种参考申报材料，填写规划建设林种。
（9）申报面积：填写区划界定的小班申报面积，以亩为单位，保留整数，下同。
（10）核实面积：小班界线基本一致，面积相差±5%以内者，认可该小班原申报面积，否则以重新测算面积为准。
（11）不核实类型：不核实面积的几种类型简称“不核实类型”。凡核实面积小于申报面积的小班均应填写不核实类型。不核实类型包括：
○1区划承担单位资质不符合要求；
○2缺相关必要材料（生态区位图、小班卡片、小班区划图）；
○3不符合林策发[2004]94号第七条规定而划入；
○4面积测算错误；
○5小班区划图位置与实地明显不符；
○6虚报。
（12）是否合格：按合格条件判断，分是、否填写。
（13）不合格类型：不合格面积的几种类型简称“不合格类型”。不合格小班均应填写不合格类型，当同一小班同时出现几种类型时，按先后顺序确认其一。不合格类型包括：
○1工程区错；
○2地类错；
○3面积误差超过±10%的范围；
○4权属错；
○5林种错。
（14）与林权权利人是否签定禁止或限制采伐协议：分是、否填写。
（15）备注：记载核查中发现的其他情况及说明。

第四章 统计汇总

第十七条 统计汇总要求
统一采用重点公益林认定核查统计软件进行统计汇总工作。统计软件应包括小班实地核查属性数据库，数据库结构及代码详见附表三和附表四。
第十八条　统计计算方法
在小班基础上，以省为总体进行省级核查结果的统计汇总，由省级汇总数据统计到全国。主要计算公式如下：
（一）核实率、合格率计算
核实率＝∑抽查小班的核实面积／∑抽查小班的申报面积×100%
合格率＝∑抽查小班的合格面积／∑抽查小班的核实面积×100%
（二）各生态区位核实面积、合格面积测算
测算核实面积＝申报面积×核实率
测算合格面积＝核实面积×合格率
（三）全省核实面积、合格面积测算
全省测算核实面积＝∑全省各生态区位测算核实面积
全省测算合格面积＝∑全省各生态区位测算合格面积
第五章 核查成果
第十九条 核查成果
（一）核查完成后，应提交以下成果：
1、核查数据库文件。
2、核查报告。省级报告除对核查结果做以说明外，还应着重对核查结果、典型事例进行深入分析，并全面反映核查中发现的问题。主要内容应包括：
（1）核查工作开展情况：包括核查人员组织、核查时间、完成任务量、核查标准与方法、核查样本抽取、质量管理等方面的内容。
（2）核查省重点公益林区划界定情况：包括基本情况、区划界定方法与程序、区划界定工作的组织管理情况、与林权所有者签定禁伐或限制采伐协议情况、档案建立及其管理情况、生态区域说明及区划界定结果、布局、比重等。
（3）核查结果与分析：以文字和表格形式详述各类核查结果，对申报成果质量进行评价说明，并以典型事例和数据从技术标准、界定方法与程序、工作方法与技术手段、组织管理等方面对核查结果进行深入分析。
（4）存在的主要问题与建议：根据核查情况综合核查省存在的主要问题，分析问题产生的本质原因，并提出相应的建议。
（5）总体评价：根据核查结果，从技术标准、界定方法与程序、保障措施、成果质量等级评定等方面，综合分析和评价核查省的重点公益林区划界定情况。
（二）为配合今后重点公益林管护核查，认定核查工作结束后，各院应对以下核查成果进行存档：
1、核查原始图表。包括各核查单位重点公益林认定核查小班记录表及其相应的小班核查图。
2、核查数据库文件。各核查单位重点公益林认定核查小班属性数据库文件。
3、各核查单位生态区位图。
4、县级核查报告。各核查工组向本院提交县级核查报告，县级核查报告格式见附表四。
5、其它资料。核查中收集的其它资料。

附表一
重点公益林认定核查小班调查记录表
省 县 乡（镇、场） 　 　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　单位：亩
村（林班） 核查小班号 原小班号 图 幅 号 生态区位 区位名称 工程区 地 类 林地权属 林木权属 林　种 申报面积 核实面积 不核实类型 是否合格 不合格类型 是否签定禁止或限制采伐协议 备　注
申报 核实 申报 核实 申报 核实 申报 核实 申报 核实 申报 核实
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
　 　 　 　　 　 　 　 　
核查人员： 核查日期： 年 月 日

附表二
重点公益林认定核查小班调查数据库结构及代码表
字段名 字段说明 数据类型 宽度 小数位数 内容及其代码
A1 省 N 2 11-北京 12-天津 13-河北 14-山西 15-内蒙古21-辽宁 22-吉林 23-黑龙江31-上海 32-江苏 33-浙江 34-安徽 35-福建 36-江西 37-山东41-河南 42-湖北 43-湖南 44-广东 45-广西 46-海南50-重庆 51-四川 52-贵州 53-云南 54-西藏61-陕西 62-甘肃 63-青海 64-宁夏 65-新疆81-内蒙古森工 82-吉林森工83-龙江集团 84-大兴安岭林业公司 85-新疆生产建设兵团
A2 县 C 10
A3 乡 C 10
A4 村(林班) C 8
A5 核查小班号 N 4
A6 原小班号 N 4
A7 图幅号 C 12
A8 申报生态区位 N 4 代码见附表五
A9 核实生态区位 N 4
A10 区位名称 C 30 填写具体名称，如重要江河干流中的长江，填写“长江”
A11 申报工程区 N 1 1-天保工程区 2-非天保工程
A12 核实工程区 N 1
A13 申报地类 N 3 110-有林地　120-疏林地 131-国家特别规定灌木林地 132-其它灌木林地 140-未成林造林地 150-苗圃地 161-采伐迹地地 162-火烧迹地 163-其它无立木林地 171-宜林荒山荒地 172-宜林沙荒地 173-灌丛地 174-其它宜林地　210-非林地
A14 核实地类 N 3
A15 申报林地权属 N 2 1-国有 2-集体
A16 核实林地权属 N 2
A17 申报林木权属 N 2 1-国有 2-集体 3-个人 4-其他
A18 核实林木权属 N 2
A19 申报林种 N 3 111-水源涵养林 112-水土保持林 113-防沙固沙林　114-护岸林　115-自然保护区林 116-国防林 117-其他林种
A20 核实林种 N 3
A21 申报面积 N 8
A22 核实面积 N 8
A23 不核实类型 N 1 1-区划承担单位资质不符 2-缺必要材料3-不符合区划标准　4-面积测算错误　5-小班位置与实地不符　6-虚报
A24 是否合格 N 1 1-是 2-否
A25 不合格类型 N 1 1-工程区错　2-地类错　3-面积误差超过±10%的范围　3-权属错　4-林种错
A26 是否签定了禁止或限制采伐协议 N 1 1-是 2-否
A27 备 注 C 30
A28 核查人员 C 8

附表三 重点公益林生态区位认定标准代码表
生态区位 代码 标准内容
(一)江河源头 111 重要江河干流源头，自源头起向上以分水岭为界，向下延伸20公里、汇水区内江河两侧最大20公里以内的林地。
112 流域面积在10000平方公里以上的一级支流源头，自源头起向上以分水岭为界，向下延伸10公里、汇水区内江河两侧最大10公里以内的林地。
113 三江源区划范围为自然保护区核心区内的林地。
(二)江河两岸 211 重要江河干流两岸[界江（河）国境线水路接壤段以外]，干堤以外2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里的林地。
212 重要江河干流两岸[界江（河）国境线水路接壤段以外]，干堤以外2公里以内从林缘起，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。
213 长江以北河长150公里以上、且流域面积在1000平方公里以上的一级支流两岸，干堤以外2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里的林地。
214 长江以北河长150公里以上、且流域面积在1000平方公里以上的一级支流两岸，干堤以外2公里以内从林缘起，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。
215 长江以南（含长江）河长在300公里以上、且流域面积在2000平方公里以上的一级支流两岸，干堤以外2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里的林地。
216 长江以南（含长江）河长在300公里以上、且流域面积在2000平方公里以上的一级支流两岸，干堤以外2公里以内从林缘起，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。
(三)森林和陆生动物类型的国家级自然保护区及世界遗产 311 森林类型国家级自然保护区的林地。
312 陆生野生动物类型国家级自然保护区的林地。
313 列入世界自然遗产名录的林地。
(四)湿地 重要湿地 411 重要湿地周围2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里的林地。
412 重要湿地周围2公里以内从林缘起，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。
重要水库 413 年均降水量400毫米以下（含400毫米）的地区库容0.5亿立方米以上的水库周围2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里的林地。
414 年均降水量400毫米以下（含400毫米）的地区库容0.5亿立方米以上的水库周围2公里以内从林缘起，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。
415 年均降水量在400－1000毫米（含1000毫米）的地区库容3亿立方米以上的水库周围2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里的林地。
416 年均降水量在400－1000毫米（含1000毫米）的地区库容3亿立方米以上的水库周围2公里以内从林缘起，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。
417 年均降水量在1000毫米以上的地区库容6亿立方米以上的水库周围2公里以内从林缘起，为平地的向外延伸2公里的林地。
418 年均降水量在1000毫米以上的地区库容6亿立方米以上的水库周围2公里以内从林缘起，为山地的向外延伸至第一重山脊的林地。
(五)边境地区 511 边境地区陆路接壤的国境线以内10公里的林地。
512 边境地区水路接壤的国境线以内10公里的林地。
(六)荒漠化和水土流失严重地区 611 荒漠化地区防风固沙林基干林带（含绿洲外围的防护林基干林带）
612 荒漠化地区集中连片30公顷以上的有林地、疏林地、灌木林地。
613 水土流失严重地区防风固沙林基干林带（含绿洲外围的防护林基干林带）
614 水土流失严重地区集中连片30公顷以上的有林地、疏林地、灌木林地。
(七)海岸地区 711 沿海防护林基干林带。
712 红树林。
713 台湾海峡西岸第一重山脊临海山体的林地。
注：凡重点公益林地域重复交叉的，按以上顺序区划界定。

附表四
省　　　县重点公益林认定核查报告
核查内容 状况阐述 剖析 实例
1、承担区划界定单位资质情况
2、区划基础资料
3、区划界定工作开展情况
4、区划界定成果质量、资料完整情况
5、是否集中连片情况
6、申报面积准确性与区划工作质量情况
7、其他情况
8、主要经验
9、主要问题
注：填写不下，可另附加页。 核查人员签字： 　日期：　　年　月　日




重点公益林管护核查办法
（试行）








国 家 林 业 局
二○○四年七月

目 录

第一章 总则 1
第二章 技术标准 1
第三章 核查方法 3
第四章 监测核查 9
第五章 数据处理与成果报告 9
第六章 质量管理 12

第一章 总则
第一条 核查目的与任务
通过核查各省重点公益林管护状况和效果，对重点公益林管护质量进行评价，保障中央森林生态效益补偿基金的正常使用和林权所有者、林木管护者的合法权益，促进各地重点公益林管护水平的提高，并为年度中央森林生态效益补偿基金的发放和国家重点公益林补偿基金制度的完善提供依据。
第二条 核查依据
一、《中华人民共和国森林法》；
二、《中华人民共和国森林法实施条例》；
三、《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》；
四、《国家林业局 财政部重点公益林区划界定办法》（林策发[2004]94号）；
五、森林生态效益补偿基金有关管理办法。
第三条 核查对象
核查对象为纳入中央森林生态效益补偿基金范围的重点公益林。
第四条 核查内容
一、重点公益林管护制度和生态效益补偿基金管理制度的建立与落实情况；
二、重点公益林资源管理情况；
三、重点公益林资源监测情况；
四、重点公益林面积变化、森林火灾、森林病虫害发生情况。

第二章 技术标准
第五条 地类
根据《森林资源规划设计调查主要技术规定》（林资发[2003]61号）的地类划分标准。林业用地划分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地、宜林地。其中灌木林地分为国家特别规定灌木林地和其它灌木林地；无立木林地分为采伐迹地、火烧迹地和其它无立木林地；宜林地中的灌丛地单列，分为宜林荒山荒地、宜林沙荒地、灌丛地和其它宜林地。
第六条 权属
一、林地权属：分国有、集体；
二、林木权属：分国有、集体、个人和其他。
第七条 采伐类型
采伐类型划分为更新采伐、抚育采伐、低效林改造采伐和其它四种。
第八条 采伐方式
一、更新采伐分为择伐和渐伐。
二、抚育采伐分为定株抚育伐、生态疏伐和株间间伐。
三、低效林改造采伐分为皆伐改造、择伐改造和综合改造。
四、其它采伐分为征占用林地采伐和其它采伐。
第九条 非法采伐
非法采伐分为盗伐和滥伐。
盗伐是指擅自砍伐国家、集体、他人所有、他人承包经营管理或本人承包经营管理的森林或者其他林木，以及在林木采伐许可证规定的地点以外采伐国家、集体、他人所有或者他人承包经营管理的森林或者其他林木。
滥伐是指未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证，或者虽持有林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式，任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木的，以及超过林木采伐许可证规定的数量采伐他人所有的森林或者其他林木。
第十条 龄组
有林地龄组划分为幼龄林、中龄林、近熟林、成熟林、过熟林。
第十一条 管护形式
管护形式分专业管护、个体承包管护和其它三类。
第十二条 小班核查面积与合格小班
一、小班核查面积
（一）小班界线没有变化时，经核查重新量测的面积与区划界定面积相对误差（以区划界定面积为准）在±10%以内者，并认可该小班区划界定面积；否则以重新量测的面积为准。
（二）小班界线发生变化时，重新量测小班面积，并以量测的小班面积为准。
二、合格小班
由于管理、管护不利等原因使得地类发生变化，或造成重点公益林面积减少的，该小班管护不合格。
（一）当小班界线因人为因素（如采伐、征占用林地等）发生变化但有合法手续时，该小班为合格小班，否则为不合格小班。
（二）重点公益林小班的地类因人为因素而发生变化，有合法手续时，该小班为合格小班，否则为不合格小班。
（三）发生非法采伐、樵采、放牧的小班，为不合格小班。
第三章 核查方法
第十三条 样本组织
一、抽样方法：以省为总体，采用随机抽样和典型抽样方法。
二、随机抽样：采用随机抽样方法分别抽取被核查县和被核查小班。
（一）县级样本：县级样本数量由国家林业局确定，并由国家林业局抽取。
（二）小班样本：以被抽中县为单位，抽取不低于30%数量的乡，再按照全县认定的重点公益林5%抽样强度的面积，抽取重点公益林小班（允许误差不超过±10%），抽中的小班全部现地核查。具体样本由核查外业人员确定。
（三）访问调查样本：以被核查的乡为单位，抽取5～10个管护人员和3～5个非管护人员作为访问调查对象。
三、典型抽样
（一）县级典型样本由国家林业局抽取。
（二）小班典型样本由核查人员抽取。对群众反映、核查人员在核查过程中发现有林木采伐、征占用林地及其它管护问题且不属于随机样本的小班，作为典型样本抽取。对典型样本进行单独核查、单独分析。
第十四条 核查方法
核查采用文案调查、访问调查、小班实地核查相结合的方法。
一、文案调查是了解、查阅省、被核查县和经营单位有关重点公益林区划界定、重点公益林管护、补偿基金管理方面的文件及有关规章制度的建立与落实等情况。
二、访问调查是对重点公益林制度和重点公益林管护方面的情况进行访谈。
三、小班实地核查是对各小班核查因子进行现地调查。
第十五条 文案调查
一、查阅资料
通过查阅有关资料，全面了解核查单位重点公益林区划和管护等有关情况。
（一）省级材料
1、经批准的森林分类区划工作方案或实施细则；
2、区划界定相关的成果材料（图、表、报告）；
3、中央森林生态效益补偿基金下达文件；
4、中央森林生态效益补偿基金管理办法；
5、有关重点公益林管理与监测工作的文件、成果报告等；
6、有关重点公益林管护的规章制度；
7、有关中央森林生态补偿基金管理的规章制度；
8、重点公益林森林火灾和病虫害方面的材料。
（二）县级材料
1、森林资源规划设计调查成果（图、表、报告）；
2、有关重点公益林管护方面的规章制度；
3、有关中央森林生态效益补偿基金管理的规章制度；
4、有关重点公益林森林火灾和病虫害方面的材料；
5、有关重点公益林禁伐、限伐实施方面的材料；
6、与林权权利人签订禁止或限制采伐的协议；
7、其它需要查阅的资料。
二、调查内容
（一）管护制度及人员配备情况
1、管护细则：是否编制了管护细则。
2、管护组织：县、乡（镇）、经营单位是否建立了管护组织。
3、人员考核：重点公益林管理部门是否对管护人员进行定期考核，考核是否全面。
4、出勤表：管护人员是否填写出勤表。
5、奖惩制度：是否建立了奖惩制度。
6、巡山记录：管护人员是否建立了巡山纪录，巡山纪录是否完整。
7、管护人数与管护面积是否匹配：对于专业管护，是否按照管护定额配备管护人员。
8、管护区域划分是否合理：管护区域的划分是否有利于管护活动的开展。
9、管护人员名册：管护人员名册是否齐全。
参见附表1。
（二）管护责任落实情况核查
1、管护责任书签定情况：是否签订了重点公益林管护责任书。
2、规划管护面积：指应该进行管护的重点公益林面积。
3、签订责任书管护面积：指实际签订了管护责任书的重点公益林面积。
参见附表2。
第十六条 访问调查
一、访问调查对象情况
（一）管护人员基本情况：包括姓名、性别、证件类型和号码、是专业护林员还是兼职护林员。
（二）管护形式：是专业管护、个体承包管护还是其它管护形式。
（三）管护面积：指护林员的管护总面积。
（四）管护合同编号及期限：指管护协议书编号、协议书内所定的管护年限。
（五）管护责任（合同）书签定情况：指是否是书面合同。
（六）管护人员核实情况。
（七）巡山记录：管护人员所纪录下的巡山活动的天数。
参见附表3。
二、访问调查主要内容
（一）是否愿意把林地划为重点公益林地；
（二）管护资金应到位数量：指单位面积；
（三）管护资金实际到位数量：指单位面积；
（四）是否认同生态效益补偿基金制度；
（五）是否认同现行生态效益补偿基金标准；
（六）是否发生违反禁伐、限伐情况；
（七）重点公益林管护后是否对收入有影响，如有影响，则收入提高了还是降低了；
（八）是否有樵采、放牧行为。
参见附表4。
第十七条 小班实地核查
一、小班界线核对
核对小班界线，当实际小班界线与区划界定的小班界线有变化时，要求按照新的小班界线重新划分小班。小班的最小面积为1亩。
二、面积核查
对小班边界没有发生变化的小班，重新量测面积，当量测面积与区划界定小班面积的相对误差在±10%以内时，维持区划界定的小班面积不变；当相对误差超过±10%时，以新量测的小班面积为准。小班面积相对误差计算公式为：



对小班边界发生变化的小班，以重新量测的面积为准。
小班面积可采用地形图调绘、遥感技术、GPS等方法进行量测。采用遥感技术求小班面积时，要求采用最近3年内分辨率高于15米的遥感数据，并严格执行国家林业局颁布的《遥感图象处理与判读规范》（林资调字[1999]49号）；运用GPS测量要求根据小班形状和小班面积大小，按照GPS测量规范测量求算面积。小班面积测量精度要求误差不超过±5%。
三、小班因子核查
（一）小班经营活动及自然灾害调查
1、小班特征：指小班所在的行政村或林班号、（区划界定时）原小班号、核查时候所编制的小班号、小班所在地形图或其它图形的标准图幅号；
2、生态区位：指小班符合《重点公益林区划界定办法》（林策发[2004]94号，国家林业局、财政部）中对应的生态区位代码；
3、区划面积：指区划界定的小班面积，以亩为单位，保留整数，下同；
4、核实面积：指小班核查面积；
5、地类：按技术标准中划分的地类填写代码；
6、权属：有林权证的依据林权证确定，无林权证的通过查询确权依据（包括政府出具的相关材料、签定的禁止和限制采伐协议等）确定；
7、征占用林地：量测征占用林地的实际面积，调查是否有征占用林地的审批文件，由此确定征占用林地是否有合法手续以及是否按照规定的面积办理；
8、林木采伐：确定采伐木的采伐年度，量测发生林木采伐的面积，调查是否有林木采伐许可证、是否按照林木采伐许可证作业；
9、小班经营活动情况：调查重点公益林是否有更新、抚育活动，没有相关的合法手续、不按照批准的文件规定的措施进行的更新、抚育活动，为非法经营活动。
10、森林火灾：量测发生森林火灾的实际面积，确定发生森林火灾的年度；
11、森林病虫害：量测发生森林病虫害的实际面积，确定发生森林病虫害的年度；
12、备注：记载核查中发现的其他情况及说明。
参见附表5。
（二）被采伐小班调查
1、小班特征、图幅号：同本条本款（一）的相应内容；
2、采伐证：调查是否有有效的林木采伐许可证，以及采伐证批准单位；
3、采伐类型：分别调查采伐小班的设计采伐类型和实际采伐类型，设计采伐类型根据采伐许可证或伐区（或营林）作业设计确定，无采伐许可证或伐区（或营林）作业设计的为非法采伐；
4、采伐方式：分别调查采伐小班的设计采伐方式和实际采伐方式，设计采伐方式根据采伐许可证或伐区（或营林）作业设计确定，无采伐许可证、无伐区（或营林）作业设计、不按采伐许可证和伐区采伐作业设计采伐的为非法采伐；
5、采伐强度：分别调查采伐小班的设计采伐强度和实际采伐强度，设计采伐强度根据采伐许可证或伐区（或营林）作业设计确定。采伐强度为小班采伐材积与采伐前小班蓄积之比；
6、龄组：调查采伐时的小班龄组；
7、采伐株数：分别调查采伐小班的设计采伐株数和实际采伐株数，设计采伐株数根据采伐许可证或伐区（或营林）作业设计确定；
8、采伐材积：调查采伐小班的实际采伐材积。当小班面积小于10亩时，全部实测小班内地径6厘米以上（含6厘米）的伐根；小班面积大于10亩时，在小班内随机布设贯穿小班的2条样（工作）线，样带宽度依据工作线长度确定，使实测面积不少于10亩；实测后依据根径材积表或根径胸径回归曲线反查一元材积表求算采伐蓄积；
9、采伐年度：填写发生采伐时的年度；
10、备注：记载核查中发现的其他情况及说明。
参见附表6和附表7。
第十八条 典型调查
典型抽样抽取的小班样本，按照上述的调查方法进行调查。当超出上述的调查内容时，核查人员可以根据所应调查的内容采用相应的调查方法。

第四章 监测核查
第十九条 监测点设置
以省为总体，分别生态区位建立重点公益林监测点，每种生态区位按照重要性程度和面积分别建立1～2个监测点，监测点的监测面积不宜超过100公顷，重点监测有林地。
第二十条 监测因子
监测因子除小班实地核查的各因子外，还应包括树种（组）、起源，营造林年度与措施，郁闭度（覆盖度），有林地小班株数、平均高、平均直径、蓄积量及其生长量和枯损量，管护措施等。参见附表8。
第二十一条 监测技术标准和监测方法
监测技术和标准分别按照第二章和第三章的规定执行。
对于第二章和第三章未涉及的监测因子的监测技术标准、监测方法《森林资源规划设计调查主要技术规定》（林资发[2003]61号）的规定执行。
第二十二条 监测时间
监测核查每年进行一次，并提交年度报告。

第五章 数据处理与成果报告
第二十三条 数据库结构与代码
重点公益林管护核查数据库结构及代码见附表9—附表16。
第二十四条 数据统计
数据处理由计算机软件完成。主要统计项目包括分别权属、地类的原有面积和核查面积，有合法手续的征占用林地面积、核查的征占用林地面积，分采伐类型和采伐方式的的有合法手续的采伐材积和核查的采伐材积，盗伐材积和滥伐材积。
第二十五条 核查指标计算
一、管护制度及人员配备情况：满分100分，总分为各分项目合计。各项目得分为：“有而全”、“是”得分为12.5分；“有而不全”得分为6分；“无”、“否”为0分；
二、管护人员管护情况：满分100分，总分为以下三项合计。
1、管护责任（合同）书：有责任书30分，无责任书为0分；
2、管护人员核实情况：“符合”为40分，“有人员无合同”为20分，“名字虚假”为0分；
3、巡山记录：以月为单位，按划分天数段，分别定分值为30分（25天以上）、4分（24～20天）、20分（19～15天）、10分（14～10天）、5分（9～5天）、0分（5天以下）。
三、管护责任落实率
管护责任落实率指签定责任状管护面积与规划管护面积的百分比。
四、小班合格率
小班合格率指合格小班数与区划界定的小班数的百分比。
五、面积核实率
面积核实率为核查面积与区划界定面积的百分比。
上述各项指标均分别乡、县、省计算。
第二十六条 征占用林地和林木采伐指标
一、合法征占用林地比率

合法征占用林地比率(%) = 合法征占用林地面积 × 100
核查（实际）征占用林地面积
二、合法采伐林木面积比率
合法采伐林木面积比率(%) = 合法采伐林木面积 × 100
核查（实际）采伐林木面积
三、合法采伐林木材积比率
合法采伐林木材积比率(%) = 合法采伐林木材积 × 100
核查（实际）采伐林木材积

四、合法采伐林木材积比率
合法采伐林木材积比率(%) = 合法采伐林木材积 × 100
核查（实际）采伐林木材积
五、盗伐林木材积比率
盗伐林木材积比率(%) = 盗伐林木材积 × 100
核查（实际）采伐林木材积
六、滥伐林木材积比率
滥伐林木材积比率(%) = 滥伐林木材积 × 100
核查（实际）采伐林木材积

第二十七条 核查成果
核查工作完成后，应提交以下成果：
一、各省核查原始记录卡片：包括各类核查表和访问调查表等。
二、核查数据库。
三、各省核查报告。报告内容应包括：
（一）核查工作开展情况。包括核查人员组织、核查时间、核查方法、完成任务量、核查样本组织、质量管理等。
（二）核查过程情况说明。主要内容包括：省、县级座谈、访谈、查阅资料和现地核查中发现的问题及原因阐述等
（三）核查结果与分析。以文字和表格形式详述核查结果，并从技术标准、工作方法与技术手段、组织管理等方面对核查结果进行深入分析，并以典型案例和数据加以说明。核查结果与分析主要包括：
1、核查综合结果与分析；
2、被核查单位重点公益林管护工作质量评定；
3、被核查单位重点公益林资源状况评定；
4、被核查单位森林生态效益补偿基金制度情况评定；
5、其它情况。
（四）存在的问题、特殊情况及原因分析、建议。对核查中遇到的特殊情况和问题，应及时记录在案，并同时上报国家林业局。
（五）总体评价。根据核查结果，从技术标准、核查方法、成果质量等方面，综合分析和评价核查县的重点公益林管护情况，并对中央森林生态效益补偿基金发放提出建议。
第六章 质量管理
第二十八条 质量管理
各核查承担单位要严格按照质量管理的相关规定严格质量管理，为保证重点公益林管护核查的工作质量和成果质量，重点针对下列核查工作中的关键环节进行质量监控：
（一）小班样本和访问调查样本的抽取；
（二）面积量测，伐根调查和材积的求算；
（三）各类核查因子的调查及外业卡片填写；
（四）有关报告的内容及质量。

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铁道部


“九五”铁路改革规划要点
铁道部



“九五”时期是我国铁路深入贯彻党的十四届五中全会精神，推进经济体制和经济增长方式根本性转变的重要时期。为加强对铁路改革的系统指导，遵照党的十四届三中全会和五中全会精神，根据铁道部关于深化铁路改革的决定、铁路“九五”计划和2010年发展规划，制订铁路“
九五”改革规划要点。
一、铁路改革面临的形势
1．铁路改革取得重要进展，任务仍很艰巨。
“八五”期间，按照建立社会主义市场经济体制的要求，铁路改革从理论准备、框架设计到组织实施，不断深化发展。运输企业改革货运计划，开展协议运输；施工企业积极参与市场竞争；铁路机、客、货车试行招标采购；企业加快转换经营机制，建立现代企业制度试点工作逐步深入
；部机关进行转换职能机构改革；铁路投资体制改革取得进展；对外经济技术合作不断发展；多种经营正在成为铁路重要的经济支柱；养老保险、住房制度等社会保障改革有了新进展。但是，铁道部政企合一的体制及其大而全的结构、大一统的管理、“大锅饭”的分配方式依然存在，铁路
体制改革尚未取得重大突破，企业改革明显滞后，铁路深化改革的任务十分艰巨。
2．面临运输市场激烈竞争的严峻形势，铁路必须抓住机遇，深化改革。
在国家加快建立社会主义市场经济体制，实行两个根本性转变的新形势下，国民经济和社会发展对铁路提出了强大的运输需求，铁路运输的数量和质量供需矛盾仍十分突出。
运输市场竞争日趋激烈，公路、航空、水运发展很快，铁路区际间运量的超负荷压力与地区性运量的竞争压力并存；运输能力的总量短缺与结构性能力配置低效并存；市场机制调节与计划刚性制约并存；铁路在运输市场中的份额正在下降，进入市场步履维艰。
铁路发展的微观基础是铁路企业的经营效益。铁路运价总水平太低，价格生成机制和管理体制不适应市场经济的需要，全行业亏损愈演愈烈，企业简单再生产难以为继。
铁路建设中政府和企业功能错位，铁路发展资金严重短缺，铁路发展速度和增长质量远不适应国民经济和社会需要。
重视生产要素的数量增长，轻视生产要素效率的提高，企业活力不足，科技水平不高，服务意识不强，粗放式经营仍然是铁路经营的主导方式。
思想观念明显落后于市场经济的需要。铁路固有的行业传统和长期计划经济体制下形成的一整套生产、经营、管理观念，根深蒂固，影响深远，严重制约着铁路的改革与发展。
形成铁路严峻形势的根本原因，在于传统计划经济的体制性弊端。在铁路改革进入以制度创新为核心的新阶段的关键转折时期，必须坚定不移地深化铁路改革，这将关系到铁路的生存与发展，关系铁路的前途与命运，关系到铁路以什么样的姿态进入21世纪。
3．立足中国国情，融汇国际趋势，不失时机地加快铁路改革步伐。
本世纪下半叶，世界铁路进入更新技术、改革体制的新阶段。营造各种运输方式平等竞争的市场环境，在科技进步支持下以客运高速铁路、货运重载系统为标志的铁路产业重新崛起，铁路在日益严苛的生态环境约束下的良好适应性，以及政府、公众重新重视铁路功能的观念变化，无不
对铁路的改革发展起着积极的影响和推动作用。在世界铁路出现的集中运输、集约经营、减员增效、产权重组等新潮流中，由产权重组达到机制创新的改革，尤为引人注目。界定国家与铁路的经济关系，确立铁路企业的市场主体地位，实行企业重组，改革经营方式等，成为世界铁路改革的
共同趋势。融汇国际趋势，创造具有中国特色的铁路体制改革新模式，是我国铁路“九五”乃至今后一个时期的重要任务。
4．充分认识铁路改革的特点，创造性地推进铁路改革。
——铁路是国家的基础设施，是综合国力的重要表征。铁路的基础性决定铁路有承担政府目标的义务，国家有扶持铁路的责任。
——铁路是社会公益性事业。铁路的公益性导致社会分享铁路效益，铁路有义务为社会进步和经济发展服务，社会也有责任对铁路的社会贡献予以合理返还、回报。
——铁路运输是一种以旅客、货物位移的形式创造价值的生产经营活动。企业性是铁路最基本的属性，它决定了铁路与所有用户之间都是一种平等的市场关系。
——铁路具有“设备联网、生产联动、部门联劳”的特点，运输产品由运输企业分工协作共同完成，必须正确处理运输调度统一指挥与运输企业自主经营之间的矛盾，寻求全路基本运价统一与各局成本差异悬殊条件下运输企业获取独立完整经营收入的分配方式。
——我国铁路同时兼具客货并重、线路共用、企业办社会等特点，为国外铁路所不多见。加之管理手段比较落后，区域政策环境差异较大，改革必须积极稳妥、审慎行事。
——铁路建设必须保持强劲势头，实现历史性发展的宏伟目标，同时必须加大改革力度，建立起适应社会主义市场经济的铁路新体制，铁路肩负着改革与发展的双重任务。
——铁路总体运力短缺，为保证国民经济正常运行和特定任务的完成，需要实行较强力度的宏观调控，与此同时，迅速成长的市场经济体制，又要求铁路企业加快成为市场竞争主体，铁路面对国家调控与企业经营、保证重点物资运输与市场机制配置运力的双重难题。
——铁路改革是我国经济体制改革的重要组成部分，铁路改革必须加快步伐，与全国保持同步态势；作为国民经济基础设施，又必须以自身的稳定、发展，支持全国的改革和建设。铁路改革负有双重责任。
5．铁路改革面临着困难与挑战，同时孕育着机遇和希望。
——党中央、国务院作出加快建立社会主义市场经济体制，重点抓好国有大型企业改革的战略决策，为铁路加快体制改革创造了良好的外部环境。
——整个国民经济转变经济增长方式，为铁路加速技术进步，调整生产结构，优化资源配置，提高质量和效益，推动铁路走上集约化发展道路，带来了历史性的契机。
——社会各类要素市场的发育和完善，大流通、大市场的形成和发展，为铁路各类企业全面进入市场，开拓经营，增强生存与发展能力，开辟了广阔天地。
——国家进一步扩大对外开放，调整外资投向结构，许多国家和外商普遍看好中国铁路市场，为我国铁路扩大开放、加速发展提供了有利的条件。
所有这些，都为铁路加快改革提供了前所未有的历史性机遇。
二、铁路改革的主要目标
“九五”时期铁路改革的总体目标是：坚持以建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，深入贯彻党的十四届五中全会精神，积极推进经济体制和经济增长方式的转变，基本实现政企分开、企业重构、市场经营，初步建立起适应社会主义市场经济的铁路新体制和新机制。
围绕上述总体目标，“九五”时期铁路改革要实现以下具体目标：
1．以法律形式界定国家与铁路的基本经济关系。
2．实现政企分开。
3．大多数铁路大中型企业基本完成建立现代企业制度的任务，成为独立的法人实体和市场竞争主体。
4．发挥国家宏观调控下市场配置铁路运力等资源的基础性作用，运输企业基本进入市场，形成运输业与多种经营并行发展的经营多元经化格局，工业、施工企业完全进入市场。
5．建立以市场为导向的企业管理体系。
6．基本建立符合改革方向、反映铁路特点的职工住房制度和养老保险、医疗保险等社会保障制度。
三、铁路深化改革的主要任务
（一）理顺铁路与国家的经济关系
1．政企职责分开。铁道部加快转变职能，强化行业管理和资产管理职能，弱化直接管理企业的职能，逐步过渡到专职行使政府的社会经济管理职能，搞好铁路行业管理和铁路国有资产监督管理，不再直接干预企业的决策和生产经营活动。
2．实现政资分开。铁道部在履行国有资产监管职能的基础上，经由国务院授权，行使国家铁路国有资本所有者代表的职能，以授权或委托的方式，将国家铁路国有资产交由依法组建的铁路投资主体经营，建立国家终极所有、主管部门监管、企业自主经营的铁路国有资产运作体系。
3．争取国家健全完善有关政策。
——投资政策。国家和地方政府对铁路建设负有资金支持和政策支持的责任。根据铁路建设项目的不同性质，明确中央、地方政府、企业（包括铁路企业）不同的投资责任，形成投资主体多元化，资金来源多渠道，融资形式多样化的新格局。进一步规范合资铁路建设体制。不断完善建
设项目投入产出经济评估制度。对于因政治、军事、国土开发需要而修建的亏损铁路，由国家给予特殊政策支持。
——运价政策。围绕国家宏观调控目标，积极发挥价格杠杆对短缺资源配置的调节作用，改变运价水平过低、运价结构扭曲、运价管理过度集中、运价形成机制僵化的状况，建立反映运输产品价值、市场供求关系，体现保本、还贷、缴税、微利原则的运价形成机制；分层管理、调控有
序的运价管理体制；形态多样、分类细化的铁路运价体系。扩大铁道部在指定的品类、区域、季节内运价的定价权和浮动权；建立运价与物价联动机制；实行和扩大实行新路新价、优质优价、季节浮动价、区域运价和协议运价等多种运价形式；赋予铁路试点企业在规定范围内运价的定价权
与浮动权。
——财税政策。争取有些税费继续免交或合理返还，有些税种降低税率或适度减免。对于公益性、政策性运输造成的亏损，由中央政府或各级地方政府给予财政补贴或政策补偿。
——金融政策。增加对铁路的贷款规模，优先安排国内银行、国外政府及国际金融组织贷款，争取成立铁路金融机构。
——法律保障监督体系。围绕铁路与国家的基本经济关系，加强铁路法律体系建设，修改《铁路法》，确立铁路在市场经济中的法律地位，依法规范铁路企业行为。
（二）推进铁路管理体制改革
铁路管理体制改革要在政企分开、政资分开的前提下，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，实施企业结构的战略性改组，构建具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展能力的法人实体和市场竞争主体，促进铁路资源优化配置，实现制度创新。
1．搞好建立现代企业制度的工作。“九五”期间，铁路大中型骨干企业要创造条件，按照《公司法》完成公司制改造，建立起反映铁路行业特点、与市场经济相适应的现代企业制度。遵循出资者所有权与企业法人财产权相分离的原则，依法落实铁路企业的法人财产权，使各种类型的
铁路公司或集团公司成为独立的法人实体和市场竞争主体。
2．重构铁路运输企业。以解决铁路多级法人产权不清、机构重叠、管理重复、效率低下为重点，围绕建立现代企业制度的目标，按照适应市场竞争、提高运输效率、发挥规模效应、促进集约经营的原则，把建立现代企业制度与运输企业结构调整有机结合起来，明晰产权，明确权责，
调整布局，优化结构，进一步适应社会主义市场经济的需要。
从我国铁路的实际出发，现阶段铁路运输企业宜以地区性铁路运输公司为主要形式。公司的管界需综合考虑车流规律、运营条件、管理跨度、路网区位、经济区域以及历史沿革等因素，择优而定。在企业重构中，必须注意协调处理好运输指挥、资金结算、建设投资等各种关系。
3．推进工业、施工、物资供销企业产权重组和结构调整。铁路工业、施工、物资等系统要明确产权关系，实行独立经营，根据各自情况，实施企业重组方案。
机车车辆工业总公司改组为控股公司，逐步强化资产经营职能，通过盘活存量，优化增量，重点投入，择优扶强，组建若干企业集团，增强市场竞争能力。通信信号总公司要结合科技进步，调整企业结构，增强整体实力。
工程、建筑总公司可分别进行控股公司或企业集团的改革探索，通过重组产权，调整结构，精干队伍，多元经营，推进联合、兼并，形成若干个工程总承包、施工专业承包、劳务作业层次相协调的综合性或专业性施工企业。
物资供销系统要积极推动联合兼并，提高组织化程度，扩大批量规模，探索集团化经营模式。
4．调整资产结构，优化资源配置。根据市场经济发展需要，按照国家产业政策的导向，盘活存量资产，促进要素的流动和重组。
调整生产布局。根据铁路科技进步和技术装备水平的提高，适时调整客货营业、牵引动力、车辆修管、工电养修等生产布局。按照发挥总体优势、提高整体效益的原则，实施跨部门、跨专业的调整。
促进铁路资产合理流动。对亏损支线采取向地方政府争取运价政策、实行有偿转让、联营、租赁、封闭等形式，搞活经营。对闲置的设备、厂房、场地等生产要素，通过投资、变卖、出租、合资、合作等方式，加速流动，提高资产经营效益。
积极创造条件，逐步把运输、施工、工业、物资供销企业中的附属企业和后勤服务部门分离出去，使其独立经营，自负盈亏，走向市场。少数需要和主体企业保持内在一体化联系的，形成企业内部清算关系。
（三）发展铁路市场化经营
1．建立面向市场的企业经营机制。
按照市场经济的要求，积极推动铁路企业建立有利于节约资源、降低消耗，推动科技进步、增加经济效益的企业经营机制。
建立运输企业自负盈亏机制。在现行“管直分配、系数调节”基本稳定的同时，进一步研究解决在全路统一运价、各局不同成本条件下，运输企业取得独立完整、相对合理经营收入的难点问题。通过试点，探索建立反映铁路运输企业特点、与现代企业制度相适应的收入形成机制和成本
约束机制。不断健全和完善符合社会主义市场经济要求的铁路现代财务会计制度，推动运输企业自负盈亏机制的建立。
普遍实行资产经营责任制，建立以国有资产保值增值为目标的激励机制和约束机制。铁路企业要严格履行国有资产保值增值的责任。要提高企业经营者的素质及其资产经营意识，加强对企业经营者资产经营责任的考核和奖惩。
2．建立健全铁路客货运输营销机制。
改革铁路运输计划管理方式。在国家对铁路运输计划的管理由直接控制转向宏观调控的基础上，铁道部根据国民经济发展对铁路运输的需求以及铁路能力变化等情况，编制发布各运输企业年度运输计划的预期指标。运输企业根据市场需求自主编制安排年度运输计划，并服从国家宏观调
控和全路运输指挥机构的统一指挥。
树立市场营销观念，以高效率、高质量、高应变能力的运输组织，支持营销，服务营销。全面推进运输组织改革，运输计划、编组计划、运行图等都要以市场为导向，努力适应用户需求。
以经济效益为中心，加强客货营销队伍，开展客货营销活动，开发客货运输市场，巩固和扩大市场占有份额。
调整客车品种结构，提高客车运行速度，改善客运车站布局，优化全路客运售票系统，改革行包托运方式，提高服务质量，形成面向市场、灵活高效的客运营销机制。
继续搞好货物运输计划改革，减少层次，简化手续，缩短周期，提高质量，适应市场经济的需要。在确保国家重点物资运输的前提下，积极组织高附加值的货物运输，扩大集装箱、冷藏、快运的比例，以灵活的运输组织，努力满足货主的运输需求。深化货场改革，扩大服务内函，增加
对货主的吸引力，不断提高市场竞争力。
在保证国计民生重点物资运输的情况下，坚持“货主自愿，收费合理，服务到位”的原则，在总结经验、明确规范的基础上进一步搞好协议运输。
3．推动铁路工业、施工、物资供销企业全面进入市场。
工业企业要以货车、客车、机车招标采购为契机，面向用户，积极参与市场竞争。施工企业要深化企业改革，强化集约经营，全面打入国内国际建筑市场。物资供销企业要在坚持为铁路服务的前提下，改革流通方式，推行代理制、配送制和成套供应，实行市场化经营。
4．大力拓宽经营领域，推动铁路经营多元化的发展。
以经济效益为中心，统筹规划铁路运输与多种经营的发展，发挥整体优势，形成经营合力，提高总体效益。理顺多经企业的产权关系，加快实施公司制改造，依法规范多经企业与出资者的权责利关系。处理好多经企业与集体经济的关系，支持和扶持集体经济的发展。
下决心调整多种经营产业结构，把发展重点转到兴办实业上来。以产权为纽带，通过资产重组、结构调整，大力推进集团发展战略，搞好重点开放地区的集团组建工作，推动铁路多种经营向实业化、集团化、国际化方向发展。
以运贸结合、商贸结合为重点，形成一批以商贸企业为龙头，跨产业、跨地区的经济联合体。
明确发展多种经营的支持政策。多渠道筹集发展资金，增加投入。结合铁路企业资产重组和生产布局的调整，扩大对多经企业的实物资产投资，壮大多经企业实力。
5．建立以市场为导向的企业管理体系。
树立适应市场经济的管理思想，推进管理改革。要按照“市场向导，管理结合，以人为本，集约经营”的方针，结合铁路实际，从管理思想、管理组织、管理人才、管理方法、管理手段等方面改革创新，把改进和加强企业管理贯穿于改革、改组、改造的始终，增强企业市场竞争能力，
提高经济效益。
加强成本、资金管理。以提高市场竞争能力和经济效益为目标，建立以企业经营者负主要责任的、覆盖各部门、各岗位和生产经营全过程的企业成本控制体系，严格成本控制，加强核算分析，实行成本否决。加强和规范成本管理基础工作，建立和完善成本模型，逐步实现分线、分品类
和作业成本核算。加强资金管理，加速资金周转，提高资金运营效率和获利水平。
优化劳动组织，实现减员增效。利用接收新线、开通复线、兴办实业等机会，采取竞争上岗、组织培训、充实基层等形式，分流人员。坚持和完善工效挂钩办法，改革企业内部工资分配，真正体现按劳分配、效率优先、兼顾公平的原则。
强化管理基础工作。按照管理创新的要求，建立健全包括技术标准、管理标准和工作标准在内的标准化体系。强化全面质量管理，贯彻落实国际通行的质量管理和质量保证标准，力争通过国内或国际认证机构的认证。制订有利于考核岗位工作充实度、落实成本管理责任制的劳动定额和
消耗定额。加强和完善计量工作。探索应用计算机优化管理的新途径。
（四）扩大铁路对外开放
坚持以开放促发展的方针，抓住机遇，全面推进铁路外事、外经、外贸、外运管理体制改革，努力形成铁路全方位、多元化、多层次、多领域对外开放的新局面。
加大吸引外商直接投资铁路的力度。在国家产业政策指导下，以引进资金、装备、先进技术和管理经验为重点，推进中外合资、合作兴办铁路企业，开拓外商直接投资建设经营铁路的途径。
积极探索铁路进入国际金融市场的新途径。更多更好地利用外国政府和国际金融组织的贷款。抓紧设立境外铁路投资基金，在取得成功经验的基础上，进一步扩大基金规模。争取在海外发行铁路债券特别是中长期债券。
发展铁路对外经济技术合作和贸易往来。扩大铁路企业进出口经营权，促进铁路对外商贸活动。积极扶持铁路机车车辆等重点产品出口。扩大铁路施工、设计企业对外工程承包权，进一步开拓海外建筑市场，发展对外工程承包、劳务合作和设计咨询业务。
加强对外运输服务。扩大铁路运输企业国际货物代理权，大力发展与周边国家和地区以及亚洲和欧洲间的国际客货联运业务，扩大开行国际旅客列车、旅游列车、集装箱货物直达快运列车和其他货物列车，发展多式联运业务，提高国际联运管理水平和运营效率。
（五）推进铁路社会保障改革
用三至五年时间，建立起符合国家政策要求、具有铁路特点的社会保障管理体制和运行机制，逐步形成覆盖全行业、资金来源多渠道、保障方式多层次、统筹互济与个人账户相结合、管理与服务一体化的铁路保障体系。
1．深化养老保险制度改革。在覆盖铁路各类用人单位和各种用工的养老保险系统统筹范围的基础上，以养老保险基金铁路统筹与个人帐户相结合为重点，形成全路基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险多层次的养老保险体系。认真研究社会统筹与系统统筹的关系，搞
好协调、衔接。
2．推进医疗制度改革。按照企业（医院）、单位、个人三者合理负担医药费的原则，推广建立以铁路统筹医疗基金与个人医疗帐户相结合为主导、以大病统筹为补充保险的配套改革，逐步形成与铁路现代企业制度相适应的职工医疗保险制度，充分利用铁路医疗资源，保证职工基本医
疗需求。
3．深化住房制度改革。全面建立住房公积金制度，规范住房公积金的归集、管理和使用。逐步提高房租，稳步出售公有住房，建立以中低收入家庭为对象、社会保障性质的经济适用住房供应体系。积极推进住房商品化、社会化进程，加快建立适应社会主义市场经济的铁路住房新体制
。通过抓房改，促房建，到本世纪末，实现铁路职工住房人均居住面积达到9平方米的目标。
四、“九五”铁路改革组织实施措施
（一）分步推进铁路改革
“九五”时期，铁路改革分两阶段进行：
第一阶段，大致为今、明两年。主要任务是：集中力量，研究制订铁路体制改革总体方案，提出铁路运价体制改革建议方案和《铁路法》修改意见，争取获得国家批准并以立法形式确认。同时积极推进广铁（集团）公司、柳州铁路局、大连铁道有限责任公司等建立现代企业制度试点工
作；在实行“管直分配、系数调节”办法的基础上，落实经营责任制；加强客货营销工作，推动运输企业参与市场竞争；推进非运输系统企业分流、重组，促进工业、施工、物资供销企业全面走向市场；积极慎重地调整生产布局，促进存量资产合理流动；抓好其他符合总体方向的改革项目
的组织实施工作。
第二阶段大致在“九五”后期，主要任务是根据国家批准的铁路体制改革总体方案，有计划、分步骤地组织实施。
（二）落实规划的实施措施
1．加强改革的领导和组织。建立改革领导和推进机构，有组织、有步骤地实施改革方案。各级干部都要切实加强对改革的领导，结合铁路特点，研究改革对策，促进铁路发展。
2．抓好宣传教育，搞好干部培训。针对干部职工由于改革涉及利益格局调整而产生的各种思想认识问题，加强宣传教育工作，不断统一全路思想认识。分期分批地组织领导干部培训班，学习改革理论，论证改革方案，达到统一认识，提高素质，促进改革的目的。
3．坚持搞好试点。“九五”铁路改革涉及许多深层次矛盾，必须坚持从点到面的工作方法。对于重大改革措施，都要组织进行试点，摸索总结出成熟经验后，有组织地加以推广。
4．加强铁路改革调查研究工作。铁路改革是一项前无古人的复杂的系统工程，涉及方方面面，不确定因素多，政策变量频繁，十分有必要深入、系统、持续地开展调查研究工作。动员群体智慧为决策提供较好的方案，以增强改革效应，降低改革成本，保障改革顺利地实现既定目标。




1996年11月4日