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对国有企业几个基本问题的再认识/漆多俊

作者:法律资料网 时间:2024-06-24 21:18:37  浏览:9898   来源:法律资料网
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对国有企业几个基本问题的再认识

漆多俊

现代国有企业的开办目的以经济调节性为主。从性质上看,国有企业是一种兼具有公法人与私法人、社团法人与财团法人、营利法人与公益法人特点的特殊法人;从经营制度看,国有企业也有着不同于其他所有制企业的显著特点。国有企业效益普遍不佳,正是由其开办目的、性质及经营制度上的特点所决定的。当前形势下,国有企业改革一是要改革经营制度,选取合适的经营方式,转换企业内部经营机制,增强企业活力;二是针对国有企业的开办目的和性质,合理调整国家投资开办国有企业的规模、方向和重点,适当减少国家投资和降低国有企业在整个国民经济中的比重。

国有企业问题一直是我国经济体制改革的中心环节,也是当前我国实行市场经济体制、建立现代企业制度的主要掣肘因素。长时间来,人们为这殚精竭虑,提出各种改革方案;国家也先后采取多种措施。但是,许多方案和措施能治标而不能治本。人们对国有企业一些基本问题的认识,仍然受到许多传统观念的束缚,在旧的思想观念体系中寻求解决各局部性问题的对策,问题此伏彼起。因此,有必要对迄今国有企业改革的历程进行深层次反思,对国有企业的一些基本问题进行再认识。本文论述的正是这样一些基本问题,包括国有企业的开办目的与历史使命,国有企业的性质与特征,国有企业经营制度的特点,国有企业的投资体制等。在这些基本问题上端正了认识,则关于国有企业改革的方向和途径乃至具体措施和步骤便一目了然了。
一、 国有企业的开办目的与历史使命

各国开办国有企业的目的和用意,不外以下三个方面:(一)财政性目的,即扩大财源以满足国家机关活动经费和供统治者挥霍的需要;(二)政治性目的,即为了维护和巩固国家政权,抵御外敌入侵或对外侵略,由国家控制某些经济要害部门;(三)经济性(经济调节性)目的;即通过国家直接投资经营,调节社会经济结构和运行,促进社会经济协调、稳定和发展。

人类社会不同历史时期,国有企业的开办目的和历史使命有所不同。自由资本主义及其以前,举办国有经济形式的目的,以财政性和政治性为主。当然,有时也有经济性目的,例如政府部门直接从事粮食或其他重要物资的购销活动,以平抑市价,保障供求平衡,稳定经济秩序。但是,这种经济调节多为在特定条件下(如社会经济某些方面出现严重不协调,或发生重大社会变革等)才加以运用,相对前两种目的来说,它是次要的,而不是那时候国有经济(我们可以统称之为早期国有经济)的主要使命。

20世纪以来出现的国有企业(现代国有企业),其大量开办主要在于经济性目的,即通过国家直接投资于某些行业和进行产品的生产经营,直接调节国民经济的结构和运行,同时通过对国有资产的控制和运营
,增强国家调节社会经济的物质力量。执行国家经济政策,保障国家调节经济,是现代国有企业所担负的主要使命。尽管开办国有企业仍然还有财政性目的和政治性目的,但相对来说,它们已不如前者重要,并往往受到前者制约。例如,对于国民经济中有些行业和产品的投资经营,即使在一定时间内不能盈利,不能增加财政收入,国家为了国民经济长远发展和总体利益也需投资;为政治性目的而开办国有企业,其数量和规模等也要服从于国民经济的总体结构和运行,受国家经济调节总体意图的制约。

国有企业的开办目的及其所担负的本来使命,是一个带根本性的问题,它决定着国有企业存在和发展的意义及国家直接投资的方向、重点和规模。现代国有企业上述以经济调节性为主的开办目的和使命,一方面表明现代各国有必要开办、保持和发展一定的国有企业;另一方面说明举办国有企业的方向、重点和规模,应以充分满足国家调节的需要,有利于整个社会经济协调、稳定和发展为基本准则,国有企业在国民经济中所占数量和比重太少了不好,不能充分满足国家调节的需要;但也不必过多,因为它们主要是作为国家调节的一种手段和力量,而不是作为国家调节客体的社会经济的本身(当然,国有企业既已开办,它们便也是国民经济的组成部分)。

20世纪先后出现一批社会主义国家,这些国家的国有企业开办目的和所赋予的历史使命,同资本主义国家显著不同。在实行计划经济体制的较长时间内,其国有企业的大量开办和发展,以政治性或革命性目的为主。由于未能正确区分理想与现实
、最终目标与现实目标阶段性,凭着良好的愿望和革命热情,这些国家于革命成功后,在"组建自己的经济基础"过程中,通过没收、改造和新建等方式,建立了强大的国有经济。以后又通过不断扩大投资,并使集体经济迅速地"升级"、"过渡",向国有企业靠拢,使得国有经济成为整个国民济中占绝对优势的主体,国有企业成为最主要的企业形式①。

这些社会主义国家后来都发生重大变革。中国于70年代末进行经济体制改革,1992年正式宣布改行社会主义市场经济体制。共产主义虽然仍为我们的奋斗目标,我们仍然坚持社会主义公有制,但现阶段不能急于实现生产资料全社会占有,不能认为国有企业办得越多越好。国有企业开办的革命性目的和它所担负的革命性使命,应当有所淡化。我们仍然必需保持一定实力的国有企业,但其目的应主要在于经济调节性,其次才包含有财政性和政治性目的。我们应以此为基准来规划国家直接投资的方向、重点和规模。

二、 国有企业的性质与特征

国有企业是指资本全部或主要由国家投入,依法设立从事生产经营活动的组织体。它通常是指国有独资企业;有时人们把由国家控股的公司也称为国有企业。
国有企业具有企业的基本特征:(1)它从事生产经营活动;(2)它是由多数人组成的组织体;(3)依法设立,法律确认其一定权利义务。

国有企业是一种特殊企业,如定义中所指出,它的资本全部或主要由国家投入,其全部资本或主要股份归国家所有。这同其他全部或主要由民间社会(组织与个人)投资的企业不同。
我们说国有企业是一种特殊企业,除上述定义中所明白揭示的以外,其特殊性还表现在以下几个方面:

1.国有企业从事生产经营活动虽然也有营利目的,但也有非营利性目的,或者说它不以营利为唯一目的。国有企业要执行国家计划经济政策,担负国家经济管理(调节社会经济)的职能。对于有些重要行业和产品,明知在一定时期内不能营利,也要、或者说更需要国家投资开办企业,而等到以后其经营能够营利或盈利率较高时,民间社会愿意投资了,这时国家倒往往可以减少投资,甚至退出这些领域。

2.国有企业虽然是一个组织体,但它只有或主要为国家一个出资人。这不同于合伙、合作企业和一般的公司,也不同于私人独资企业。国家作为企业出资人,一般并不由最高国家机关(最高国家权力机关或中央政府)直接进行具体的投资管理和经营活动,而是按照"统一领导、分级管理"原则,分别由各级有关国家机关或其授权部门,代表国家所有权人负责具体的投资、管理和经营活动。

3.国有企业同所有其他企业一样都必须依法设立,但它们所依据和适用的法律有所不同。国有企业依据和适用国家制定关于国有企业特别法,虽然它们也适用一般企业法的许多一般性规定。国有企业法同一般企业法比较,在企业设立程序、企业的权利义务、国家对企业的管理关系等方面,其规定有所不同。国有企业设立的法律程序较其他企业更为严格、复杂。国有企业往往享有许多国家给予的政策性优惠和某些特权,如某些行业经营的垄断性、财政扶助、信贷优惠以及在资源利用、原材料供应、国家订货和产品促销、外汇外贸等方面的优惠、亏损弥补和破产时的特殊对待等等。但同时它也受到国家和有关主管部门的政策性限制,承担许多特别的义务,如必须执行国家计划、价格权限制、生产经营自主权的限制,要优先保障国家和社会需要,满足国家调节经济的要求,有时利微或无利也得经营等等。国家对其他企业的管理,主要是制定其组织和活动的一般规则,要求其守法和照章纳税,而对于国有企业,国家需要以政权和所有者双重身份进行管理,在许多方面,国家(其代表者)要以自己为一方主体同企业和企业中关有各方直接发生各种法律关系。在国有并实行国营情况下,这种情况尤为突出。

国有企业作为法人同一般企业法人比较,也有其特殊性。凡法人都应拥有独立财产。一般企业法人对其财产拥有所有权,国有企业(这里指国有独资企业)对财产只享有经营管理权,而无所有权。除法人条件上的这一区别外,在所属法人类型上,国有企业法人也有其特殊性,法人通常可分为私法人与公法人、社团法人与财团法人、营利法人与公益法人等。一般的企业法人属于私法人、社团法人和营利法人;国有企业却兼具有不同类型法人的特点。

国有企业兼具有私法人与公法人特点:它全部或主要由国家投资设立,由国家有关主管机关或其授权部门进行管理,在国有并国营情况下,国家还委派国家工作人员进驻企业主持生产经营活动;它分担一定的国有管理职能,但不同于国家机关以专司某种国家管理为本职,它主要从事生产经营活动;国家及其有关政府部门对它进行较为严格的管理,但毕竟不同于对一般国家机关或其科室的管理;它的组织与活动所适用的法律具有公法性,但又有许多私法性质的条款,并适用其他一般企业法的许多基本规定。

国有企业兼具有社团法人与财团法人的特点:它是一个组织体,具有"人的团体"的特征,但其并不必备"两个以上出资人"的条件而全部或主要由国家出资,体现出以国家拨付(投资)的"特定财产为中心"这一财团法人的性质;它具有社团法人"对于人的团体赋予权利能力"的特征,又有财团法人"对于供一定目的(用于生产经营)的特定财产赋予权能力"的性质;它有一定的人为其成员,但其作为成员并非即为股东;它有最高权力机关,但并非为社员(股东)大会,它的机关有一定决策权,但非为全权,许多重大事项必须经国家主管机关决定。此外,社团法人的设立须有两人以上的合同行为,国有企业不具备这一要求;财团法人限于公益法人,不具有营利性,但国有企业兼具有二者特点。

国有企业兼具有营利法人与公益法人的特点:它一般有营利的目的,但往往不以营利为其唯一目的,有些国有企业从其开办就不是或主要不是为了营利,而是为了实现国家调节经济或其他国家政策,为了国民经济的总体和长远发展或其他方面的国家和社会利益;营利法人不仅有营利目的,而且以其利润分配于其成员,而国有企业在实行国营时,其利润则上缴国家。

综上所述,国有企业是企业,但是一种特殊企业;是法人,但是一种具有特殊性质的法人。如果注重国有企业的营利性一面,减轻其政策性使命,扩大它的生产经营自主权,放宽和改善政府对它的干预管理,则国有企业便更象企业(更接近于一般企业的各项特征);作为法人,它更接近于私法人、社团法人和营利法人。反之,则国有企业更象国家机关或其附属物;作为法人,更接近于公法人,财团法人和公益法人。

认识国有企业的上述性质特点具有重要意义。国家可以由此来恰当确立政府同企业的关系,制定正确的关于国有企业的政策和法律。对于那些必须让其担负重要的政策性任务的企业,国家有必要适当地予以控制和管理;对于其他国有企业则可以适当强化其企业性的一面,让其更接近于一般企业。另一方面,国有企业既然是特殊企业,则不管如何强化其企业性的一面,它终究不能完全如非国有企业那样具有独立性和自主性等特点。并且,它既然是特殊企业,特殊企业在整个国民经济中的比重便不宜过大,不宜成为社会中企业的主体。对于绝大多数国有企业,一方面需要放宽和改善政府对它们的管理;同时还要考虑适当和逐步从总体上降低国有企业的比重。

三、 国有企业的经营制度
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关于加强医疗器械生产企业日常监督工作的通知

国家药监局


关于加强医疗器械生产企业日常监督工作的通知

国药监械[2002]153号



各省、自治区、直辖市药品监督管理局:

为切实贯彻《医疗器械监督管理条例》(下称《条例》),尽快扭转部分医疗器械企业生
产不规范、不合格产品流入市场,造成不良影响,成为社会关注焦点的状况,经2002年全
国医疗器械监督工作会议研究确定,现就加强医疗器械生产企业日常监督工作有关事项通
知如下:

一、强化生产企业许可证的年检和发证工作
(一)各省、市、自治区药品监督管理部门要严格认真抓好各项有关医疗器械生产企
业法规的执行。以执行生产企业许可证年度验证为主要措施,年度验证工作要强化企业现
场检查。换证工作要重点检查产品注册证是否在有效期内,企业是否认真接受年度验证。
对擅自降低生产条件,管理水平下降,产品达不到标准要求的一律按《条例》的规定处理。

(二)各省、市、自治区药品监督管理部门要严格执行《医疗器械生产企业质量体系
考核办法》。发放医疗器械生产企业许可证,医疗器械履行准产注册,必须达到《医疗器械
生产企业质量体系考核办法》的规定及相应的产品细则的要求。达不到规定的,一律不得
降低标准发证。国家药品监管局将通过年度验证的复核,检查发证工作的质量。

二、切实开展生产企业的日常监督
(一)检查企业是否持有合格的《医疗器械产品注册证》、《医疗器械生产企业许可证》
和产品出厂是否具有“合格证”。无证生产的要依据《条例》第三十五条、三十六条进行处
罚。

(二)检查企业是否严格执行各项标准。重点检查检验人员的专业水平,检验设备的
配备是否能保证标准的执行,各项检验是否有详实的记录。

(三)收集检查被查企业售出的医疗器械是否有因产品质量造成的事故。凡有严重质
量事故的企业应按有关规定给予处理。

三、切实加强对医疗器械产品的日常监督
(一)国家药品监管局确定全国范围的重点监控医疗器械目录(见附件),各省(区、
市)药品监管局对重点监控医疗器械的生产企业要切实监督到位,每季度末,要将情况报
告我局医疗器械司。各省(区、市)药品监管局还可以针对本辖区的实际,列出本辖区的
重点监控医疗器械目录,一并实施监督。

(二)各地要拟订监督抽查计划,按计划检查生产企业执行标准的情况。抽查不合格
的产品和企业应按有关规定进行处理。

四、继续深化一次性无菌医疗器械的专项整治工作
(一)认真执行《关于深入进行一次性使用医疗器械专项整治的紧急通知》(国药监市
[2002]44号),抓好落实工作。对辖区内的一次性使用医疗器械生产企业要限期做好生
产企业许可证和产品注册证换发证工作,一次性使用无菌医疗器械(一次性使用无菌注射
器、一次性使用输液器、一次性使用输血器、一次性使用无菌注射针、一次性使用静脉输
液针)生产企业的检查验收工作必须在2002年6月底前结束,10月1日起一律采用新的
产品注册证。

2002年10月1日前,国家药品监督管理局统一公布同时获得一次性使用医疗器械生
产企业许可证、医疗器械注册证的名单。从2002年10月1日开始,针对一次性使用无菌
医疗器械未取得《医疗器械生产企业许可证》和未换发《医疗器械产品注册证》仍进行生
产的企业,依据有关规定按无证生产查处。

(二)结合一次性使用无菌医疗器械的换证验收工作,对不规范的生产企业进行清理,
对不符合检查验收要求的,不予换发《医疗器械产品注册证》。对已获得生产企业许可证,
并已换发医疗器械注册证的企业,各地要加强生产企业的日常监管和突击性检查,做到跟
踪监管。国家药品监督管理局将组织专项抽查工作,对违反规定发证的,要责成发证部门
收回所发证书,并进行通报批评。

五、国家药品监管局建立医疗器械生产企业日常监督调度制度。医疗器械司安全监管
处具体负责生产企业日常监督指导和调度工作(生产企业日常监督调度制度的有关内容和
要求另行下达)。主要做好国家药品监管局重点监控的医疗器械生产企业的监督检查。

六、各省(区、市)药品监督管理局要在充分调查研究的基础上,提出本辖区加强医
疗器械生产企业日常监督的工作方案,依据本通知一、二、三、四项工作的要求,指导地
(市)、县药监部门工作,把监督检查的责任落实到企业所在地的基层药监部门。省局的工
作方案请报送国家药品监管局备案。

各级药品监督管理部门要在做好医疗器械监管工作的同时,重点抓好对生产企业的日
常监督。从整体上提升医疗器械的监管水平,以保证人民群众安全有效地使用医疗器械。


附件:重点监控医疗器械产品目录


国家药品监督管理局
二○○二年四月三十日

附件:

重点监控医疗器械产品目录
一、一次性使用无菌医疗器械
1、一次性使用无菌注射器;
2、一次性使用输液器;
3、一次性使用输血器;
4、一次性使用滴定管式输液器;
5、一次性使用静脉输液针;
6、一次性使用无菌注射针;
7、一次性使用塑料血袋;
8、一次性使用采血器;
9、一次性使用麻醉穿刺包。

二、骨科植入物医疗器械
1、外科植入物关节假体;
2、金属直型、异形接骨板;
3、金属接骨、矫形钉;
4、金属矫形用棒;
5、髓内针、骨针;
6、脊柱内固定器材。

三、填充材料
1、乳房填充材料;
2、眼内填充材料;
3、骨科填充材料。

四、植入性医疗器械
1、人工晶体;
2、人工心脏瓣膜;
3、心脏起博器;
4、血管内导管及支架。

五、角膜塑形镜

六、婴儿培养箱



建设部、国家发展改革委、财政部关于印发《全国城市供水管网改造近期规划(2006年—2007年)》的通知

建设部 国家发展和改革委员会 财政部


建设部 国家发展改革委 财政部关于印发《全国城市供水管网改造近期规划(2006年—2007年)》的通知

建综[2006]27号


各省、自治区(直辖市)建设厅(建委)、发展改革委、财政厅(局),北京、上海市水务局,重庆市市政管理委员会:

  为贯彻落实《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》(国发[2000]36号)精神和国务院领导同志关于城市供水管网改造的指示,加快城市供水管网改造步伐,保障城市供水安全,降低城市供水管网漏损率,节约城市水资源,现将《全国城市供水管网改造近期规划(2006年—2007年)》(以下简称《供水管网改造规划》)印发给你们,有关事项通知如下:

  一、切实做好《供水管网改造规划》的实施工作。各地要严格按照《供水管网改造规划》确定的近期改造目标和任务,认真组织实施,确保2007年前完成城市供水管网改造任务。

  二、认真做好《供水管网改造规划》与年度计划的衔接。《供水管网改造规划》是安排年度计划的重要参考依据,各地要认真做好项目的前期工作,对尚未列入规划的项目,原则上在年度计划中不予安排。

  三、加大城市供水管网改造的投资力度。对纳入计划的城市供水管网改造项目,除国家投资外,城市人民政府要积极采取措施,落实配套资金,保证供水管网改造资金及时到位。在加快供水价格调整的基础上,增加供水管网改造资金,加快供水管网改造步伐。

  四、加强供水管网改造的组织领导。在城市人民政府的领导下,建设、发展改革、财政等部门要密切配合,分工负责,统筹搞好供水管网改造规划、计划、施工和运营的协调,监督有关单位及时将管网改造档案移交城建档案馆管理部门,保障供水管网改造的顺利实施,发挥投资效益。

中华人民共和国建设部
中华人民共和国国家发展和改革委员会
中华人民共和国财政部
二○○六年二月十日



全国城市供水管网改造近期规划

(2006年—2007年)

 

 

 

2005年12月

 

目  录

  一、总论

    (一)规划目的和意义

    (二)规划依据

    (三)规划原则

      1.全面推进,突出重点

      2.实事求是,确保规划目标可行

      3.提高服务水平,促进节约用水

    (四)供水管网改造的重点

    (五)规划范围

  二、供水管网改造的实施情况

  三、城市供水管网现状

    (一)城市供水发展概况

    (二)城市供水管网现状

    (三)管网存在的主要问题

      1.管网老化,管材低劣,施工技术落后

      2.供水管网非正常工况运行

  四、城市供水管网改造目标和任务

    (一)规划期

    (二)规划目标

      1.管网漏损率控制目标

      2.服务保障目标

      3.规划项目及工程建设规模

    (三)城市供水管网改造计划及技术措施

      1.技术方案

      2.执行标准

    (四)工程投资

  五、保障措施

    (一)提高认识,推进供水管网改造

    (二)加强组织领导,保证城市供水管网改造有序开展

    (三)加强财政监督,确保资金的合理使用

    (四)加大资金投入,加快城市供水管网改造

    (五)加强项目组织管理,保证供水管网改造顺利实施

    (六)采取综合措施,努力减少管网漏损

    (七)加强项目检查,切实保证规划的全面实施

  附:(略)

     表1.城市供水管网改造规划城市范围一览表

     表2.城市供水管网改造在建项目汇总表

     表3.2006—2007年城市供水管网改造规划项目建设规模及投资一览表

     表4.城市供水管网改造项目技术方案一览表

  附件:(略)

     1.城市供水管网改造实施情况统计表

     2.2003年城市供水管网现状情况统计表(管径75毫米以上)

     3.2003年城市管网漏损率及近几年管网事故情况统计表

     4.非正常运行管网情况调查统计表

 

  一、总论

  (一)规划目的和意义

  为进一步贯彻落实《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》(国发[2000]36号)和建设部、国家发展和改革委员会、财政部《关于加快城市供水管网改造的意见》(建城[2003]188号),推动城市供水管网改造,降低供水管网漏损率,促进城市节约用水,保障城市供水安全,特编制《全国城市供水管网改造近期规划》。

  (二)规划依据

  1.《国务院关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》(国发[2000]36号)

  2.《关于加快城市供水管网改造的意见》(建设部、国家发展和改革委员会、财政部)(建城[2003]188号)

  3.《关于开展城市供水管网改造规划修编工作的通知》(建办综函[2004]607号)

  4.国务院有关领导同志对《关于城市供水管网改造情况的报告》的批示

  5.《城市供水条例》

  6.《城市供水管网漏损控制及评定标准》

  7.城市供水行业的技术进步发展规划

  8.各省(自治区)、直辖市的城市供水管网改造规划修编(2005年—2007年)

  9.《中国城市建设统计年报》(2003年)

  10.有关的技术规范和标准

  (三)规划原则

  1.全面推进,突出重点

  根据大中城市供水管网的实际情况,统筹规划,全面推动城市供水管网改造工作。

  突出近期改造重点。在供水管网系统优化设计的基础上,对供水漏损和供水安全影响较大的管网以及对管网后续改造起到承上启下作用的部分主干管,优先实施改造。

  2.实事求是,确保规划目标可行

  严格界定规划范围,充分调查研究,核实基础数据,坚决挤掉“水分”。依据工程实施条件和地方财力,分阶段合理调整工程规模和年度实施目标。不符合规划范围要求、不具备实施条件的,不列入规划。

  城市供水管网改造,要依据城市总体规划,紧密结合城市建设和改造,前期工作准备不充分、施工组织协调措施不落实的,不列入规划。

  3.提高服务水平,促进节约用水

  紧密围绕提高服务水平和节约资源的目标,通过供水管网改造,提高管网整体质量,逐步完善供水系统,增加配水能力、提高供水服务压力、改善供水水质、减少管网事故率、降低供水损失,保障供水安全,促进节约用水。

  (四)供水管网改造的重点

  1.运行使用年限超过50年的供水管网;

  2.老城区中老化和漏损严重的供水管网。

  (五)规划范围

  按照全面推进、突出重点的原则,规划范围为管网老化问题严重、管网改造前期工作充分且社会效益明显的城市,主要为非农业人口20万人以上(含20万人)的设市城市。

  规划包括30个省区(未含西藏),共239个设市城市(详见表1)。西藏自治区各设市城市其非农业人口均不足20万人,未含在本规划中。

  二、供水管网改造的实施情况

  建设部、国家发展和改革委员会、财政部《关于加快城市供水管网改造的意见》(建城[2003]188号)下发后,各省、自治区、直辖市建设、发展和改革、财政行政主管部门十分重视,结合本地区实际情况,组织开展了城市供水管网改造工作。

  各城市人民政府加强了对城市供水管网改造的组织领导,把供水管网改造作为“心工程” 重点工程来抓。在管网改造工程的实施阶段,认真执行项目法人制、工程监理制、招标投标制、合同管理制,严格建设程序,严把质量关,积极推进城市供水管网改造。

  据对23个省区的不完全统计,截至2004年底,这23个省区累计实施城市供水管网改造规模总计为4408.8公里,共完成投资46.6亿元,其中国债14.2亿元(详见附件1)。

  从对部分城市调研结果看,两年来城市供水管网改造取得了明显的成效,主要体现:

  (一)提升了供水设施水平,保障了城市安全供水,社会效益显著。

  通过改造,更换了锈蚀、结垢、裂损的水泥管和铸铁管,提高了管网整体质量,安全供水状况明显改善:一是减少了供水的二次污染,保障了供水水质;二是增大了服务水压,解决了一些区域长期水压不足、“居民吃水困难”的问题;三是提高了供水能力,扩大了供水范围;四是爆管事故率明显降低,提高了供水安全保障程度。如重庆市管网水的平均浊度比2003年下降了17%;广西崇左市城南新区的管网水压由原来的0.1Mpa提高到0.24Mpa,原来2楼以上的居民吃不上水,现在自来水可以向6楼供水;在一些城市的部分区域,过去是每天3—4次定时供水,现在可以全天供水;长春市2004年居民低压无水区的投诉信访量下降了600多件;贵州省毕节市、重庆市涪陵区供水管网改造工程与管网扩建工程相结合,提高了城市的供水能力,分别解决了4.2万人和15万人“吃水难”的问题;重庆市爆管事故2004年比2002年同比下降8.4个百分点,广西玉林市改造的几条主干管2004年下半年爆管事故率比上半年下降了75%。

  (二)供水管网漏损率下降,综合能耗降低,节水和企业增收效果明显。

  通过对供水管网的改造,解决了部分旧管网的严重漏损问题,供水管网漏损率显著下降。据55个城市提供的资料,供水管网漏损率平均下降约8.96个百分点。按照55个城市2003年自来水供水企业供水量34.89亿m3推算,年节约水资源合计约3亿m3。

  通过管网改造,不仅解决了老化管网严重结垢带来的阻流问题,而且使管网系统在整体上得到优化,降低了电能的消耗量。如重庆市涪陵区每千立方米水的耗电量降低了10度;山东济宁市供水管网改造完成后,供水成本每立方米降低0.05元,加上减少100万m3的供水损失,供水企业每年可增加效益645.42万元。

  三、城市供水管网现状

  (一)城市供水发展概况

  我国城市供水事业自新中国成立以来有了迅速发展。1949年,全国仅有水厂60座,2004年城市供水厂达到3000多座,供水管网长度358410公里,供水日综合生产能力24753万立方米,城市供水总量490亿立方米,用水普及率达89.0%。随着城市化进程的加快,城市供水对城市的发展发挥着愈来愈重要的作用。

  本次规划范围内的239个城市,城市总人口为2.29亿,非农业人口1.59亿,用水人口1.99亿,分别占全国城市总人口、非农业人口、用水人口的67.7%、69.2%和68.4%。供水普及率为87.1%,供水总量为351.6亿立方米,约占全国城市供水总量的74.0%。公共供水普及率为76.0%。

  (二)城市供水管网现状

  规划范围内公共供水管道长度合计18.3万公里,约占全国公共供水管网管道总长的66%。

  据对部分城市总计8.4万公里管网的不完全统计,按敷设时间分类,1953年以前敷设(使用年限在50年以上)的管道5193公里,占6.2%;1954—1965年之间敷设(使用年限在40—50年)的管道6822公里,占8.1%;1966—1978年之间敷设(使用年限在27—40年)的管道11110公里,占13.2%;1979—1995年之间敷设(使用年限在10—26年)的管道31641公里,占37.5%;1996年以后敷设(使用年限在10年内)的管道29583公里,占35.1%(详见附件2)。

  目前,供水管网采用的管道主要有灰口铸铁管、球墨铸铁管和水泥管等。其中,灰口铸铁管43362公里,占管网总长度的50.8%;水泥管11133公里,占13.0%;镀锌铁管等低质管材,占6.0%。质量较好的管材所占比重较少:球墨铸铁管14135公里,占16.8%;钢管6977公里,占8.2%;PVC管4467公里,占5.2%(详见附件2)。

  (三)管网存在的主要问题

  1.管网老化,管材低劣,施工技术落后

  一些城市供水管网出现老化,老城区问题尤为突出,供水管网铺设时间大多在50年以上,管材质量差,长期超限运行,年久失修,老化严重,造成爆管以及各种形式的明漏、暗漏。这部分管网约占全部管网长度的6.2%。

  现有供水管网中,灰口铸铁管占较大的比重,大多数城市达50%以上,个别城市甚至达90%以上。大多数安装时间较长的灰口铸铁管其质量已不符合国家规范的要求;加之管网配件质量差,接口技术落后,导致管网抗腐蚀强度低、长时问使用后形成水垢,腐蚀严重;抗压强度低,爆漏事故频繁发生,管网漏损逐年增加。此外,普通水泥管和镀锌铁管也占有相当比例,材质差、抗冲击和抗腐蚀能力差。

  在严重老化的管网中,主干管占59%、其他管网占41%;在材质低劣的管网中,主干管占58%、其他管网占42%;在施工技术落后的管网中,主干管占58%、其他管网占42%(详见附件4)。

  上述问题,不仅导致供水损失,而且造成水压下降、管网水浊度偏高、管网余氯消耗较大,严重影响服务水压和供水水质。根据对规划范围内184个城市的不完全统计,2000—2003年因爆管停水的事故达13.7万次,管网水质发生二次污染达4324次;2003年供水企业的漏报率为20.5%,因供水管网事故影响高峰期用水达21537次,涉及人口达3819万人,因供水压力严重不足而影响供水达26544次,涉及人口达2000万人(详见附件3)。

  2.供水管网非正常工况运行

  随着城市建设的不断发展,城市供水格局发生了较大变化。为适应城市供水发展的需要,一些城市将不同时期或不同地区的供水管网进行联网供水,出现了管材混杂的情况,承压标准较低的管段处于超负荷运行状态,爆管事故增多。一些城市中心区或局部地区供水管径偏小,成为供水颈瓶,供水压力明显不足,断水现象时有发生,给居民用水带来不便,群众反响强烈。一些城市由于新建水源工程,将地下水源更换为地表水源,或增大地表水源比例,为弥补被替代的补压井的压力损失,提高了管网压力,超出原设计标准,一部分管道破损,管网漏损严重。

  由于水源改变而造成管网局部超负荷运行的主干管达1592公里,其他管网达1251公里;由于供水范围增加而造成管网局部超负荷运行的主干管达2671公里,其他管网达2082公里(详见附件4)。

  综合上述情况,在非正常运行的主干管中,严重老化、材质低劣、施工技术落后、供水增加超负荷运行,以及水源改变超负荷运行的管网分别占37.0%、32.8%、17.1%、8.2%和4.9%;在非正常运行的其他管网中,严重老化、材质低劣、施工技术落后、因供水增加而超负荷运行,以及因水源改变而超负荷运行的管网分别占35.4%、33.1%、17.1%、9.0%和5.4%(详见附件4)。

  四、城市供水管网改造目标和任务

  (一)规划期

  规划期限为:2006年—2007年。

  (二)规划目标

  1.管网漏损率控制目标

  通过管网改造和加强管理,供水管网漏报率平均降低约5个百分点,规划范围内总计减少水资源损失约10亿立方米。

  2.服务保障目标

  (1)供水水质目标

  提高管网水质稳定性,消除“浑水”和“红水” 现象,减少管网二次污染,城市管网水浊度、细菌总数、总大肠菌群、余氯等四项综合合格率达到或优于国家有关规定。

  (2)供水管网服务压力

  改善管压“瓶颈”状况,提高配水压力,达到《室外给水设计规范》和《城市给水工程规划》对供水压力的技术要求,保障正常供水。多层住宅通过适当提高供水压力,减少二次供水设施。

  (3)供水服务范围

  优化管网系统,增加配水能力,扩大公共供水服务范围,提高供水普及率,用水人口平均增加5%。

  3.规划项目及工程建设规模

  2006年—2007年度,规划供水管网改造项目共314个,其中:新建项目222个,在建项目92个。

  在建项目建设规模1597公里,新建项目建设规模15199公里,合计16796公里,约占规划范围内城市公共供水管网总长度的 9%,其中运行使用年限超过50年的供水管网改造工程建设规模3613公里,约占同类管网总长的1/3(详见表2、表3和表4)。

  (三)城市供水管网改造计划及技术措施

  1.技术方案

  根据城市供水管网改造近期规划,管网改造工程要远近结合,综合考虑技术经济因素,积极推广新型管材和新的施工技术。

  管网改造的基本方案是:按照突出重点的原则,以承上启下的主干管改造为主,规划项目中主干管改造工程规模12845公里,占改造管网总长的84.5%,其他管网占15.5%;按照提高服务水平的原则,管网改造中以更换管材和增加管径为主,需要更换管材和增加管径的工程规模合计12628公里,占改造管网总长度的95%以上(详见表4)。

  2.执行标准

  管网改造要严格执行以下国家有关规范和标准

  (1)《室外给水设计规范》            GBJ13—86

  (2)《给水排水工程结构设计规范》        GB50069—2002

  (3)《城市供水水质标准》            CJ/T206—2005

  (4)《建筑结构荷载规范》            GB50009—2001

  (5)《混凝土结构设计规范》           GB50010—2002

  (6)《建筑地基基础设计规范》          GB50007—2002

  (7)《建筑抗震设计规范》            GB50011—2001

  (8)《建筑结构可靠度设计统一标准》       GB50068—2001

  (9)《给水排水工程管道结构设计规范》      GB50332—2002

  (10)《城市给水工程规划规范》          GB50282—98

  (11)《给水排水构筑物施工及验收规范》      GBJ141—90

  (12)《给水排水管道工程施工及验收规范》     GB50268—97

  (四)工程投资

  规划项目总投资共计187.2亿元,其中:在建为16.6亿元,新建项目170.6亿元(详见表2和表3)。

  五、保障措施

  (一)提高认识,推进供水管网改造

  各地区、各部门要充分认识到加快城市供水管网改造的重要性,把加快城市供水管网改造工作,加强城市供水管网漏损控制作为当前城市节约用水的重点工作来抓,认真实施规划。规划中未列项目原则上不予立项和安排国家补助资金。

  (二)加强组织领导,保证城市供水管网改造有序开展

  各城市人民政府要由分管副市长挂帅,组成专门班子,加强组织领导。在城市人民政府的领导下,各部门要明确分工,落实责任制。建设行政主管部门要会同发改委、财政部门做好城市供水管网改造规划的实施,加强对工程项目的监管;发改委、财政部门要会同建设行政主管部门定期对城市供水管网改造资金落实及计划完成情况进行监督检查。

  (三)加强财政监督,确保资金的合理使用

  城市供水管网改造资金的管理实行专户管理,做到资金帐目公开、资金调配使用合理,提高资金利用率。资金的安排和使用,接受有关部门的监督、检查和审计。

  (四)加大资金投入,加快城市供水管网改造

  城市供水管网改造资金,主要由地方和企业筹资投入。国家在政策上加以引导,视情况给予补助,对西部地区、东北老工业基地等地区给予支持。

  城市人民政府应将供水管网改造作为重点工作来抓,按照建设部、国家发展和改革委员会、财政部《关于加快城市供水管网改造的意见》(建城[2003]188号)的要求,统筹安排地方财力,加大资金投入。

  供水企业要多渠道筹措资金,加大对供水管网改造的资金投入力度。要加强资金管理,保证折旧资金按有关规定用于管网的更新改造。

  各地要根据《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》的要求,充分利用市场化机制,大力推进供水水价改革,积极吸纳社会资金参与城市供水管网改造。城市供水价格调整及超计划、超定额的水费收入,要优先用于城市供水管网改造。

  (五)加强项目组织管理,保证供水管网改造顺利实施

  实施城市供水管网改造,要按照城市总体规划的要求优化管网布局和工程技术方案,在优化设计的基础上统筹安排,先易后难,逐步推进。对供水漏损和供水安全影响较大的管网,要优先进行改造。合理安排供水与管网改造,精心组织设计与施工,确保城市正常供水。

  实施城市供水管网改造,要严格按照基本建设管理程序,严格执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制,确保工程质量,发挥工程效益。

  (六)采取综合措施,努力减少管网漏损

  各地要积极采用优质管材和配件,推广先进的施工技术。原则上易爆或严重漏水管段以更新为主,管径较小管段可在方案比较的基础上采用改大或增设并列管段等方式。管材选择、接口方式、防腐措施等应符合《给水排水管道工程施工及验收规范》的有关规定。

  城市供水企业要加强供水计量和管网维护管理,逐步实行对消防、绿化等城市公共用水的计量管理,采取经济、技术、管理等综合措施努力降低管网漏报。

  (七)加强项目检查,切实保证规划的全面实施

  建设、发展和改革、财政部门将联合对城市供水管网改造情况及实施效果进行检查。

  为全面掌握改造项目的进展情况,加强管网改造工作的宏观指导,建设部已于2004年6月开通了“城市供水管网改造项目信息系统”,实行网上定期上报制度。各地要认真组织所辖城市及时填报项目进展情况。




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